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Publication du Conseil National Economique et Social Novembre, 1998 18ème Sessi

Publication du Conseil National Economique et Social Novembre, 1998 18ème Sessi18ème Session Plénière, 18ème Session Plénière, on Plénière, 12ème Session Plénière Rapport les Effets Economiques et Sociaux du Programme d’Ajustement Structurel République Algérienne Démocratique et Populaire Conseil National Economique et Social CNES Conseil National Economique et Social Douzième Session Plénière Rapport préliminaire sur les effets économiques et sociaux du programme d'ajustement structurel 1 AVERTISSEMENT Le présent rapport constitue une première tentative d'évaluation des effets économiques et sociaux du programme d'ajustement structurel. Il participe, de ce fait au débat ouvert au niveau national, à la fois sur les conditions qui ont conduit à souscrire à ce type de programme, et sur les effets directs et indirects produits. Son caractère préliminaire est à relier à la dynamique et la récurrence des phénomènes qui ne permettent pas une évaluation exhaustive de l'ensemble de ces effets produits et aux limites imposées par l'information disponible. En effet, et en dépit de l'utilisation de larges sources d'information et de résultats d'enquêtes spécifiques (enquêtes ménages, services publics et entreprises), l'élaboration de ce document a été souvent confrontée à un problème d'information qui n'a pas permis d'aller au fond de certaines analyses. Ces deux raisons devront conduire à des investigations plus larges et plus approfondies pour tirer le maximum d'enseignements qui aideront: - à comprendre la mécanique des phénomènes liés à la mise en œuvre du programme d'ajustement structurel, dans le contexte de l'économie algérienne, - à orienter et à adapter les politiques économiques en fonction des effets pervers produits et corriger les disparités les plus préjudiciables aux équilibres et au développement socio- économiques. Conseil National Economique et Social Douzième Session Plénière Rapport préliminaire sur les effets économiques et sociaux du programme d'ajustement structurel 2 INTRODUCTION Il était dans la nature des choses que les travaux du CNES portent également sur le programme d’ajustement structurel négocié et mis en œuvre avec les institutions multilatérales de financement. L’examen des effets économiques et sociaux du PAS s’inscrit dans le cadre d’une préoccupation permanente du CNES qui se concrétise principalement à travers différents types d’approches complémentaires. En premier lieu, les rapports semestriels de conjoncture ont été l’occasion d’apprécier régulièrement les résultats de l’activité économique « en temps réel » au regard des politiques publiques mises en œuvre, tant dans leur dimension macro-économiques que sectorielles. En second lieu, les différents rapports et avis ont été l’occasion d'approfondir les effets de ces politiques publiques sur les différents facteurs de production, sur la croissance et leur adaptation à l’économie de marché. Enfin, l’exigence d’une approche globale s’impose et s’exprime en termes d’études transversales visant à une meilleure cohérence entre l’objectif de croissance économique et une politique sociale adaptée, ceci, en raison du fait qu’il est de la plus grande importance de ne pas réduire les deux secteurs que sont l’économique et le social à une relation mécanique entre une variable déterminante et indépendante et une variable déterminée qui serait, en l’occurrence, le social. L’expérience montre que les interactions sont nombreuses et très fortes entre les dimensions économiques et sociales. Cette relation d’impact réciproque entre les divers éléments qui composent chacun des deux ensembles, est le fondement même d’un développement à la fois économique et social. La connaissance de ce processus dans ses spécificités propres à notre pays est nécessaire à la maîtrise du développement C’est à ce type de préoccupations que répond le présent rapport. Au cours de l’année 1998, l’Algérie a achevé l’exécution de son accord avec le Fonds Monétaire Internationale (FMI). Les évaluations faites, depuis mai de cette même année, montrent que des résultats positifs ont été enregistrés dans le rétablissement des équilibres macro-économiques à titre d’exemple, le taux d’inflation a été ramenée aux alentours de 5%, et les réserves de change s’élèvent à un niveau supérieur à 9 mois d’importation. La régulation de Conseil National Economique et Social Douzième Session Plénière Rapport préliminaire sur les effets économiques et sociaux du programme d'ajustement structurel 3 l’économie s’effectue de plus en plus par les règles de l’économie de marché où le secteur privé est encouragé à jouer un rôle prépondérant. Ces résultats n'ont toutefois pas permis d'atteindre les objectifs fixés en matière de croissance et d'emploi aggravant ainsi l’ampleur du chômage. Il est également de plus en plus admis que les conditions d’une croissance durable ne sont pas encore réunies et que l’équilibre est encore précaire en raison de retards dans l’exécution des reformes structurelles et la dépendance économique envers les fluctuations des prix des hydrocarbures. L’évolution de ce dernier paramètre continue de conditionner l’atteinte des équilibres. Dans ces conditions, il demeure difficile de se prononcer de manière claire et certaine sur l’atteinte des objectifs fixés par le programme d’ajustement structurel (PAS). Cela renvoi à l’opportunité qu’il y aurait à poursuivre ce processus, étant entendu qu’un vrai débat sur le contenu de cet ajustement doit s’instaurer, débat d’autant plus nécessaire que le choix a été affiché de ne pas recourir au FMI, au delà de l’achèvement du PAS. Ce débat tient aussi aux tensions sociales de plus en plus fortes, celles-ci découlant de résistances aux réformes structurelles, dans un environnement caractérisé par le chômage, la précarité, l’insécurité économique et sociale et la quasi-absence d’opportunité et de perspectives d’insertion, tout particulièrement chez les jeunes . les performances économiques sont empreintes de fragilité, lorsqu’elles s’accompagnent d’un appauvrissement social. Il s’agit, par conséquent, d’évaluer le PAS selon une optique qui ne ferait pas la part belle à l’économique par rapport au social. C’est dire que la méthodologie d’évaluation n’est pas un exercice théorique ou administratif et qu’elle doit permettre de mieux cerner l’ensemble des résultats du programme, mais aussi les relations d’interdépendance des résultats obtenus. L’évaluation des effets du PAS peut difficilement échapper à cette approche, tant il est vrai que tous les partenaires concernés s’accordent à reconnaître ses performances contradictoires en matière économique et en matière sociale. Il va sans dire que nul n’attendait du PAS une politique sociale et que, par voie de conséquence, il n’entre pas dans les préoccupations du rapport de porter ce fait a son passif. Cependant, l’effet des mesures contenues dans le programme aux niveaux budgétaire, monétaire, et des équilibres extérieurs, devait avoir des Conseil National Economique et Social Douzième Session Plénière Rapport préliminaire sur les effets économiques et sociaux du programme d'ajustement structurel 4 conséquences mécaniques et souvent irréversibles sur le plan social. C’est ici que se situe, paradoxalement, ce que l’on peut qualifier de malentendu sur les finalités. L’hypothèse de base était que le rétablissement des grands équilibres permettrait la relance économique et donc, implicitement, l’amélioration des conditions sociales, momentanément détériorées par le programme d’austérité. Le développement économique qui pourra en résulter permettra alors d’intervenir pour corriger certaines inégalités dans la distribution et la répartition. Il est vrai que le PAS n’a pas initié ce type de raisonnement et, ainsi qu’il sera dit plus loin, cette contestation de la nécessité d’une politique sociale comme condition de la croissance est sous-jacente au débat relatif au secteur public économique. Néanmoins, si le PAS n’est pas à l’origine de ce débat, les mesures qu’il contenait ont contribué à infléchir les actions menées, soit par réduction, soit par disparition de leurs moyens. La préoccupation essentielle était de permettre le développement d’une production marchande dont la part prépondérante reviendrait au secteur privé. L’amélioration des conditions de vie des populations devient alors une résultante de cet objectif économique. Cette amélioration n’implique pas le maintien à l’identique de l’offre de biens et services collectifs ni dans ses produits ni dans ses structures. Cela renvoie à la nécessité d’adoption d’une politique sociale alternative fondée sur les principes d’équilibre budgétaire et non sur les besoins de financement et sur les critères de sélectivité dans l’expression de la solidarité sociale. Cette intention n’était explicitement affiché, que ce soit au sein même des mesures d’auto-ajustement, que dans le PAS proprement dit. Il est aussi vrai que ces inflexions structurelles implicites ont débuté bien avant le PAS. A ce titre, l’Algérie a mis en place et adopté, au cours des années 80 et jusqu’à 1994, des mesures d’ajustement qui s’assimilaient grandement à celles préconisées par le FMI. Le PAS semble avoir accéléré certaines évolutions telles l’appauvrissement des classes moyennes, conséquence des restructuration du secteur étatique souhaité par le FMI. Ce relatif désengagement de l’Etat de la politique de l’emploi, a engendré la formation de revenus informels ou résultant de la spéculation.. Comme le soulignait le regretté M Boukhobza "L’impôt n’est pas utilisé pour lutter contre les inégalités socio-économiques non fondées sur le travail légal. (l’émergence Conseil National Economique et Social Douzième Session Plénière Rapport préliminaire sur les effets économiques et sociaux du programme d'ajustement structurel 5 de milliers de milliardaires en est l’exemple le plus caricatural). A cela s’ajoute l’inexistence d’un rôle de l’impôt dans l’éradication des activités spéculatives ou son absence quasi totale dans certains secteurs névralgiques tel que l’agriculture". Les enjeux à venir gravitent autour de la nécessité de la mise en place d’une politique d’ensemble qui après avoir permis le rétablissement des équilibres macro-économique, soit à même uploads/Politique/ content-20 1 .pdf