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L’EXECUTION DES MANDATS INTERNATIONAUX DE LA COUR PENALE INTERNATIONALE CONTRE

L’EXECUTION DES MANDATS INTERNATIONAUX DE LA COUR PENALE INTERNATIONALE CONTRE LES CHEFS D’ETAT EN EXERCICE: JUSQU’OU VA L’OBLIGATION DE COOPERER DES ETATS PARTIES ? Entre l’indifférence pénale à la qualité officielle de la Cour et l’objection des Etats Par BADUGUE Patrick Laurent Résumé : La nature des atteintes graves à l’humanité justifie le caractère dérogatoire au droit commun des poursuites pénales à l’encontre de personnes physiques devant la Cour Pénale Internationale. Comme un élément de démarcation, les immunités et privilèges spéciaux attachés à la qualité officielle d’une personne en vertu du droit interne ou du droit international, ne constituent aucune excuse absolutoire de responsabilité ainsi que le stipule l’article 27 du statut de Rome. Cependant, l’efficacité de la répression parait difficilement à portée, lorsque l’obligation statutaire de coopérer des Etats aux demandes de remise d’un chef d’Etat en exercice, est en conflit avec le respect des immunités entre chefs d’Etat, en raison des obligations coutumières internationales reconnues, et admises à l’article 98(1) du statut de Rome lui-même. Le rapport entre les sources de droit, notamment les articles 27 et 98 du statut de Rome d’une part, entre les dispositions de ce statut, et les obligations coutumières sur les immunités d’autre part, sont des variables dont la mise en corrélation révèle, au regard de la jurisprudence internationale et de la doctrine, une incohérence d’ensemble. Les interprétations différenciées des rapports d’obligation en jeu, apporte à l’argument politique, le surcroit de flou juridique qui nourrit la résistance des Etats Parties. Elles rendent perplexe la coopération étatique à l’activité de la Cour, étouffe une mise en œuvre déjà très endolorie de l’exécution des mandats internationaux à l’encontre des chefs d’Etat par d’autres chefs d’Etat, et dessert la légitimité de la Cour Pénale Internationale. La présente réflexion se propose de faire un état des lieux des sources juridiques à l’appui des positions défendues par les acteurs en présence, afin d’apporter une interprétation salutaire qui conviendrait, pour une meilleur détermination de la frontière de l’obligation des Etats découlant de l’inopposabilité de la qualité officielle. INTRODUCTION « Le fait que l’auteur d’un acte qui constitue un crime de droit international a agi en qualité de chef d’Etat ou de gouvernement ne dégage pas sa responsabilité en droit international. » pouvait-on lire à l’article 7 du Statut du Tribunal Militaire de Nuremberg (TIM). Si la pratique désigne désormais une tradition reconduite dans le temps, l’exécution des mandats d’arrêts internationaux constitue l’une des difficultés traditionnelles dans la mise en œuvre de l’obligation de coopération des Etats aux activités de la Cour Pénale Internationale (CPI). Tandis que la question de l’immunité des chefs d’Etat en est précisément l’épicentre, l’obligation générale de coopération prévue à l’article 86 du statut de Rome précise par ailleurs que « les États Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu'elle mène pour les crimes relevant de sa compétence. ». C’est en vertu de cette disposition que la Cour peut présenter à tout État Partie sur le territoire duquel une personne est susceptible de se trouver une demande, accompagnée des pièces justificatives, tendant à ce que cette personne soit arrêtée et lui soit remise, et solliciter la coopération de cet État pour l'arrestation et la remise de la personne1. Cependant, les cas ne sont pas rares où les Etats s’abstiennent de répondre favorablement aux demandes de remise formulées par la CPI en exécution des mandats d’arrêts dirigés contre les Chefs d’Etats. A titre d’exemple, la Cour a respectivement délivré les 04 mars 2009 et 12 juillet 2010, deux mandats d’arrêt demeurés inexécutés contre le Président en exercice du Soudan, M. Omar Al-Bashir2 qui depuis s’est pourtant rendu au Tchad les 15 et 16 février 2013 puis le 11 mai 2013, ainsi qu’au Nigéria du 15 au 16 juillet 2013. Les rapports du bureau de l’Assemblée des Etats Parties relatifs au défaut de coopération des Etats, révèlent à ce propos la difficulté sur plusieurs années de mettre en œuvre les obligations découlant du statut de Rome, notamment lorsque l’indifférence de la Cour à l’égard des immunités rencontre la sensibilité des Etats à celles de leurs dirigeants. L’indifférence que les règles de procédure pénale du Statut de Rome prêtent à la qualité officielle est consacrée par son article 27 qui stipule ce qui suit : « les immunités ou règles de procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne. ». Cette disposition s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de Chef d’État ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, de représentant élu ou d’agent d’un État, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent Statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine3. Par ailleurs, « L’immunité internationale [qui nous intéresse] peut être définit comme l’obligation qui est faite à l’Etat en vertu du droit international public de ne pas exercer sa juridiction contre un Etat étranger ou son représentant, le terme “juridiction” étant entendu dans un sens ample couvrant l’exercice de l’ensemble des compétences internes. »4. Encore faut-il ne pas confondre les notions d’immunité de juridiction et d’immunité d’exécution. La première renvoie à un privilège dont bénéficient les chefs d’Etat étrangers et les agents diplomatiques, au nom de la courtoisie diplomatique et du respect de la souveraineté des Etats étrangers, et en vertu duquel ces personnes ne peuvent être déférées aux juridictions de l’Etat où elles résident, ni en matière pénale, ni en matière civile5. La deuxième quant à elle est un privilège qui protège contre toute exécution forcée les bénéficiaires d’une immunité de juridiction6. L’intérêt de relever la difficulté de concilier les immunités des chefs d’Etat et l’obligation de coopérer est d’abord historique, avec l’exemple de l’arrestation d’Augusto Pinochet en octobre 1998 sur demande de la magistrature espagnole, les trois décisions prises par les plus hautes autorités juridictionnelles de la Grande Bretagne et de la France7 ou la mise en accusation du Président yougoslave Slobodan Milosevic par le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), les plaintes déposées par la Belgique contre Ariel Sharon. La pratique judiciaire en la matière est beaucoup plus antérieure. Le défaut de pertinence de la qualité officielle est un héritage reconduit sur les trois générations des juridictions internationales pénales depuis le Tribunal International Militaire de Nuremberg jusqu’à la CPI en passant par les tribunaux mixtes8. Plus encore, au plan de la politique juridique extérieure des Etats9, un certain tropisme africain des affaires devant la CPI10 et les mandats d’arrêts contre les chefs d’Etat en exercice, a provoqué le désaveu d’une partie de la communauté internationale africaine, à l’origine non seulement de l’annonce du retrait de certains Etats Parties11, mais bientôt d’une régionalisation à l’échelle africaine, du contentieux pénal international12. Au plan normatif, l’hypothèse d’un conflit des sources ou des interprétations différenciées de celles-ci est donnée par le heurt entre l’indifférence à la qualité officielle postulée à l’article 27 et qui fonde les demandes de remise des chefs d’Etat formulée par la CPI d’une part, et la haute sensibilité des Etats quant au respect de ces immunités entre autres constatées par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 196113 d’autre part. Aussi, sous l’angle de la dogmatique juridique, le contenu des normes, à l’instar du Statut de Rome, de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, de la Jurisprudence de la Cour Internationale de Justice (CIJ)14, de la coutume internationale et de la doctrine mérite d’être questionnée. Existe-t-il une contradiction inter-normative, et/ou un conflit d’interprétation des normes en présence ? Au demeurant, l’interrogation centrale, à la suite de l’hypothèse préalablement énoncée, serait de savoir quel est la portée de l’obligation de coopération des Etats Parties à l’exécution des mandats d’arrêts internationaux devant la CPI à l’encontre des chefs d’Etat? La confrontation des normes juridiques à l’appui de la position de l’organisme émetteur de la demande de remise d’une part (I), avec celles évoquées par les Etats Parties, débiteurs de l’obligation de coopérer (II), permettra définir les frontières réelles du rapport d’obligations. I. Position de la Cour pénale internationale sur l’obligation de coopération des Etats en matière de demande de remise des chefs d’Etat en exercice La lecture faite par la CPI à ce propos est à l’image des arguments élevés dans ses décisions telles que rapportées par le bureau de l’Assemblée des Etats parties. L’examen des rapports du bureau, fait observer un non-respect des engagements (B) impliquant pour les Etats une obligation absolue de coopérer à l’exécution des mandats d’arrêt internationaux (A). A. Il n’existe aucune ambiguïté ou incertitude concernant l’obligation d’arrêter et de remettre immédiatement : les sources juridiques à l’appui du raisonnement de la Cour. Les arguments qui structurent le raisonnement de la CPI sur les cas de défaut de coopération des Etats oscillent sélectivement et principalement autour de quatre (04) points. a. uploads/S4/ execution-des-mandats-d-x27-arret-internationaux.pdf