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N° 736 SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013 Enregistré à la Présidence du

N° 736 SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013 Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2013 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires, Par MM. Yannick BOTREL, Joël BOURDIN, Christian BOURQUIN et André FERRAND, Sénateurs. (1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. - 3 - S O M M A I R E Pages AVANT-PROPOS ...................................................................................................................... 7 PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS ........................................................ 13 PREMIERE PARTIE – CONSTATS ET ÉLÉMENTS DE CONTEXTE ................................. 17 I. L’AGRICULTURE ET LES INDUSTRIES AGROALIMENTAIRES (IAA) FRANÇAISES : UN ATOUT POUR NOTRE COMMERCE EXTÉRIEUR ....................... 17 A. LA SITUATION CONTRASTÉE DES IAA EN FRANCE ...................................................... 17 1. Un statut de première puissance agricole européenne mais une part modeste de la richesse nationale ................................................................................................................ 17 2. Un secteur touché par la crise mais qui a su mieux résister que le reste de l’économie ......... 18 B. LES IAA À L’ÉPREUVE DE L’EXPORT ............................................................................... 19 1. Un atout fragile pour la balance commerciale ...................................................................... 19 2. L’érosion de la place de la France dans le secteur agroalimentaire ..................................... 20 3. Un solde commercial des produits agroalimentaires déficitaire hors boissons depuis 2004 .................................................................................................................................... 21 C. LE CADRE INTERNATIONAL ET EUROPÉEN .................................................................... 21 1. Les règles du commerce international .................................................................................. 21 2. Les politiques européennes de soutien .................................................................................. 22 a) Le durcissement des normes communautaires .................................................................. 22 b) La politique commerciale commune ................................................................................ 23 c) La fin des restitutions à l’exportation ............................................................................... 24 d) Les programmes de soutien à l’export de l’Union européenne .......................................... 26 II. DE NOMBREUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN QUI FONT L’OBJET D’UNE PRÉOCCUPATION ACCRUE DES POUVOIRS PUBLICS .............................................. 27 A. DES DISPOSITIFS PLÉTHORIQUES EN DÉPIT DE MOYENS BUDGÉTAIRES RÉDUITS ............................................................................................................................... 27 1. Un pilotage gouvernemental des dispositifs défaillant .......................................................... 27 a) Une absence de chef de file.............................................................................................. 27 b) Une coordination interministérielle insuffisante ............................................................... 27 2. Sopexa, entreprise titulaire d’une délégation de service public ............................................. 28 a) L’évolution du mode d’intervention de la Sopexa ............................................................. 28 b) Le bilan incertain de l’action de la Sopexa ....................................................................... 30 3. Ubifrance : l’agence française de développement international des entreprises .................... 36 a) La montée en puissance de l’opérateur chargé des missions d’appui commercial aux entreprises ................................................................................................................ 36 b) Le département « Agrotech » dédié à l’export agroalimentaire ........................................ 41 4. Les autres opérateurs : FranceAgriMer et Adepta ................................................................ 43 - 4 - B. UN CONTEXTE FAVORABLE POUR TRADUIRE EN ACTE LA VOLONTÉ POLITIQUE DE RÉFORME .................................................................................................. 46 1. Une réelle prise de conscience gouvernementale … .............................................................. 46 a) Une nouvelle stratégie avec une meilleure définition des cibles et objectifs : la stratégie pour l’export, qui s’inscrit dans la démarche du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi ............................................................................ 47 b) Le plan export agroalimentaire des ministres de l’agroalimentaire et du commerce extérieur .......................................................................................................................... 48 c) Les plans régionaux d’internationalisation des entreprises (PRIE) .................................... 49 d) La diplomatie économique ............................................................................................... 49 2. … qui va dans le bon sens mais qui reste à concrétiser par une réforme ambitieuse du dispositif d’appui ................................................................................................................. 51 a) Le rapport de l’Inspection générale des finances de juin 2012 resté lettre morte................ 51 b) La modernisation de l’action publique (MAP) en attente d’une traduction concrète .......... 52 c) La « marque France » : le lancement d’un projet qui suscite de fortes attentes .................. 53 DEUXIÈME PARTIE - POUR UNE RÉFORME AMBITIEUSE DU DISPOSITIF PUBLIC DE SOUTIEN ............................................................................................................. 55 I. POUR UNE RÉFORME COURAGEUSE DE LA GOUVERNANCE NATIONALE DU SOUTIEN AUX EXPORTATIONS AGROALIMENTAIRES ...................................... 55 A. OBSERVATIONS SUR LES FAIBLESSES DU DISPOSITIF ACTUEL ................................. 55 1. Dispersion des moyens publics, éparpillement sectoriel et gouvernance verticale en « tuyaux d’orgue » ou en « silos » ........................................................................................ 55 2. Chevauchement de compétences, échec des projets de coordination et de répartition géographique ...................................................................................................................... 56 a) Un défaut de pilotage et un manque de cohérence au niveau ministériel et stratégique… ................................................................................................................... 56 b) …qui se cristallisent autour du débat sur les relations conflictuelles entre Ubifrance et Sopexa ........................................................................................................ 57 c) Au final, une tendance générale au saupoudrage des crédits qui nuit à l’efficacité globale du dispositif de soutien ........................................................................................ 59 B. PRÉSENTATION DE SCÉNARIOS DE RÉFORME ET RECOMMANDATIONS .................. 60 1. Les trois scénarios alternatifs de gouvernance ..................................................................... 60 a) La piste d’un statu quo amélioré, avec une clarification des compétences entre l’agriculture et le commerce extérieur .............................................................................. 60 b) La voie de l’éviction des opérateurs sectoriels dédiés à l’agriculture (Sopexa et Adepta) ........................................................................................................................... 60 c) Le scénario préconisé : une réforme ambitieuse basée sur une reconfiguration de la gouvernance autour d’un opérateur commun de référence dans le respect de l’acquis et des compétences sectorielles ........................................................................... 61 2. Des recommandations sur la base de cas pratiques à intégrer dans la nouvelle stratégie .............................................................................................................................. 62 a) Les six recommandations ................................................................................................. 62 b) Des cas pratiques pour l’application de la nouvelle stratégie ............................................ 63 (1) S’inspirer et diffuser les bonnes pratiques mises en œuvre à l’étranger ................................... 63 (2) Intégrer dans la stratégie de promotion de l’export les plateformes logistiques et vitrines commerciales reconnues, à l’instar de Rungis .................................................................... 63 (3) Développer un concept novateur, actuel et attractif de la nourriture française à l’international ............................................................................................................... 64 (4) Fixer un objectif concret de promotion de l’agroalimentaire français : l’exposition universelle « Milano 2015 » ............................................................................................ 65 - 5 - II. POUR UNE AGRICULTURE FRANÇAISE TOURNÉE VERS L’EXPORT ..................... 65 A. OBSERVATIONS SUR LES CONTRAINTES À L’EXPORT DANS L’AGROALIMENTAIRE ....................................................................................................... 65 1. Les procédures douanières et sanitaires ............................................................................... 65 a) Les douanes, bon élève face au défi de l’export ................................................................ 66 b) La lourdeur et la complexité des certifications sanitaires .................................................. 66 2. La question des couvertures assurantielles ........................................................................... 70 a) L’offre de garanties publiques gérées par la Coface .......................................................... 70 b) L’assurance-crédit insuffisamment tournée vers les PME ................................................. 70 B. TOURNER DAVANTAGE LES FILIÈRES AGRICOLES ET AGROALIMENTAIRES VERS LE COMMERCE INTERNATIONAL .......................................................................... 70 1. Une culture de l’export insuffisante dans nos filières............................................................ 70 a) L’individualisme, un mal français .................................................................................... 70 b) Diffuser la culture de l’export .......................................................................................... 71 2. Fournir des infrastructures de qualité .................................................................................. 72 III. POUR ORGANISER LE RÉSEAU INTERNATIONAL D’APPUI À L’EXPORT ET DONNER DU CORPS À LA « DIPLOMATIE ÉCONOMIQUE » ................................ 74 A. OBSERVATIONS SUR LE DISPOSITIF D’APPUI AUX EXPORTATIONS AGROALIMENTAIRES À LA LUMIÈRE D’EXEMPLES SUR LES MARCHÉS ÉTRANGERS ........................................................................................................................ 74 1. La Chine : un marché à fort potentiel de développement avec des besoins spécifiques à mieux faire connaître en France ....................................................................................... 74 2. Un foisonnement d’initiatives spécifiques à l’agroalimentaire .............................................. 82 a) Des initiatives qui ont en commun de privilégier une logique de projet… ......................... 82 (1) Le « French GourMay » à Hong-Kong .............................................................................. 82 (2) Le « comité Asie » (FranceAgriMer) ................................................................................. 82 (3) Le club des exportateurs de l’agroalimentaire USA (Service économique) .............................. 84 (4) L’opération « Taste of France » à New-York ...................................................................... 84 b) … mais qui mériteraient d’être fédérées et mieux exploitées ............................................ 85 (1) Intégrer les événements locaux dans une stratégie globale .................................................... 85 (2) L’exemple « Eataly » : un lieu permanent dédié à la gastronomie italienne ............................. 86 B. DES RECOMMANDATIONS POUR DOTER L’ÉTAT DE MOYENS SOUPLES ET OPÉRATIONNELS DESTINÉS À ORGANISER LE « JEU COLLECTIF » ........................... 88 1. Six recommandations destinées à améliorer les conditions d’élaboration d’une stratégie commune et cohérente à l’international ................................................................. 88 a) Affirmer le rôle central des ambassadeurs et des services économiques ............................ 88 b) Définir des objectifs locaux ............................................................................................. 89 c) Décliner sur le plan local les accords définis à Paris ......................................................... 89 d) Relayer l’information sur les opportunités de marché ....................................................... 89 e) Identifier les contraintes d’accès aux marchés .................................................................. 89 f) Appliquer le principe de réciprocité ................................................................................. 89 2. Des recommandations pour partie déjà prises en compte...................................................... 90 IV. POUR UN DISPOSITIF RÉGIONAL DE SOUTIEN À L’EXPORT DES PME ET DES TPE LISIBLE ET EFFICACE ..................................................................................... 90 A. CONSTATS AU NIVEAU RÉGIONAL : UNE MOSAÏQUE D’ACTEURS QUI REND ILLISIBLE LE SOUTIEN AUX PME ..................................................................................... 90 1. La duplication au niveau régional de la multiplicité des acteurs nationaux ........................... 91 a) L’État : un dispositif pléthorique … ................................................................................. 91 b) … qui s’ajoute à des acteurs locaux du soutien à l’export déjà nombreux ......................... 93 - 6 - 2. Une montée en puissance différenciée selon uploads/Politique/ rapport-d-information-senat.pdf