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REPUBLIQUE DU BENIN MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SC

REPUBLIQUE DU BENIN MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE UNI VE RS I T E D’ AB OM E Y - CAL A VI ( U A C) Ecole Doctorale de la Faculté de Droit et de Sciences Politiques Mémoire pour l’obtention du Diplôme d’Etudes Approfondies (D.E.A) OPTION : D r o i t P u b l i c F o n d a me n t a l Réalisé et soutenu par : Sous La direction de : Désiré AHISSOU Professeur Nicaise MEDE Agrégé de Droit Public. Année Académique 2010-2011 THEME : LE CONTROLE ADMINISTRATIF DES DEPENSES PUBLIQUES AU BENIN INTRODUCTION « L’argent public est au cœur de l’Etat de droit et de la démocratie »1 affirme sans ambages l’Union Economique Monétaire Ouest Africain dans l’une de ses directives comme pour paraphraser la maxime populaire selon laquelle « l’argent est le nerf de la guerre ». Mais en est-il ainsi parce qu’il suffit de l’avoir ou d’en disposer pour que l’Etat de droit soit effectif et démocratique? Tous les Etats du monde, quel que soit leur statut, ont besoin de moyens financiers de plus en plus énormes pour conduire leur politique nationale de même que leur politique internationale. Les disparités substantielles qu’ils présentent résident essentiellement dans l’utilisation de ces moyens financiers pour obtenir des résultats probants orientés vers l’accroissement de leurs capacités dans tous les domaines de la vie publique. Il est donc important pour un Etat, que l’utilisation de ses moyens financiers réponde à des critères rigoureux d’orientation, de destination et de contrôle, bref, à « une logique de performance2 ». En effet, et ainsi que le déclarait M. POYET en 2001, il n’y a pas de bonne gestion sans un système de contrôle efficace3. Un bon système de gestion des finances publiques est indispensable pour la mise en œuvre des politiques nationales et la réalisation des objectifs de développement4. L’amélioration de la gestion des finances publiques est donc un préalable à la bonne gouvernance5. Les finances publiques, dans le monde, et plus encore dans les Etats Francophones, ont bénéficié ces dernières années d'évolutions très importantes, qui en ont changé la nature. Le point de départ de cette évolution est l'adoption par le Parlement français de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2001 et sa mise en application à partir de la loi de finances de 2006. Les directives relatives aux lois de finances dans les pays membres de la CEMAC de 2011 et la directive de l'UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA de 2009, ainsi que des lois relatives aux lois de finances de pays francophones hors des deux zones, viennent compléter le dispositif législatif de basculement des finances publiques d'un "budget de moyens", présenté par nature de dépense, à un "budget par objectifs", présenté par programmes6. 1 Préambule de la directive n° 01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des Finances Publiques au sein de l’UEMOA. 2 Rapport de l’Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques, Préambule, décembre 2010, p. 7 3 M.POYET, Le contrôle de l’entreprise publique : essai sur le cas français, Thèse de doctorat de droit Public, soutenu le 10mai 2001 à l’Université de Ste Etienne, p. 7 4 D. TOMMASI, Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement, A Savoir, Août 2010, p. 4 5 Rapport de la conférence panafricaine des présidents des Cours des comptes, CAFRAD, Tanger, 16-18 Avril 2007, p. 4 6 M. MOINDZE, « Modernisation du contrôle interne de la dépense publique dans les pays Africains francophones », Note de cours ENAM, Madagascar, Mai 2011, p. 2 2 Il ne s'agit pas d'une simple amélioration de la procédure budgétaire, mais d'un changement total de perspectives avec l’introduction de nombreuses exigences7. L’ère où on a longtemps considéré que le propre de l’argent public était d’être dépensé8 sans compter9 est en train de trouver son épilogue à l’heure où les approches modernes du contrôle interne visent à responsabiliser les ministères10 à la fois dans la préservation de l’équilibre budgétaire et dans la mise en œuvre des contrôles11. Si l'exécution du budget commence par la collecte des recettes et l’exécution des dépenses prévues dans la Loi de finances, la chaîne de la dépense obéit à un certain nombre de règles12 qui concernent les quatre étapes de la dépense : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement. Puisque c’est la chaîne de la dépense qui aboutit à l’obtention des résultats, la logique de performance des finances publiques se base et vise, entre autres aspects, le contrôle interne entendu comme « les contrôles exercés par des entités faisant partie de l’exécutif [et donc propres à l’Administration]… »13 Le contrôle administratif des dépenses publiques joue ainsi un rôle clé dans les systèmes démocratiques en étant le garant d’une bonne gestion des deniers publics. Il est partie prenante du système de gouvernance des Etats, et ses actions de contrôle permettent une prise de décision éclairée, renforçant et crédibilisant l’information diffusée et enfin responsabilise et légitime les décideurs qui doivent rendre compte de leur gestion. L’actualité des finances publiques se caractérise de nos jours par la soutenabilité, la transparence, la sincérité et la maitrise des dépenses publiques. Le Bénin, pays sous-développé, doit, pour être compétitif aux plans sous régional et international, adapter ses finances publiques aux réalités actuelles pour parvenir à se mettre à jour de l’évolution financière des Etats. Il doit relever de nombreux défis qui relèvent d’une part du poids des charges de souveraineté, d’autre part de la variété des charges inévitables destinées à soutenir l’économie nationale à travers les programmes d’investissement publics (PIP) qui 7 Ce changement est marqué par la notion de la gestion axée sur les résultats au détriment de l’ancienne logique du budget moyen qui exige un contrôle de la soutenabilité budgétaire et un nouveau partage des fonctions d’ordonnateur et de comptable public. 8 9 Voir à ce sujet, les analyses contenues in « Projet de réforme des juridictions financières, exposé des motifs », Documents parlementaires n° 2001-28 octobre 2009, Assemblée nationale (française), p. 4 10 Parmi les réformes introduites par la LOLF et également par la directive 06/2009/CM de l’UEMOA sur les finances publiques on peut noter la mutation notable du rôle traditionnel du ministre des finances. Ainsi, dans la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009, l’article 67 stipule avec beaucoup de précision que « Le ministre chargé des finances est responsable de l’exécution de la loi de finances et du respect des équilibres budgétaire et financier définis par celle-ci. A ce titre, il dispose d’un pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet au cours de l’exécution du budget : - d’annuler un crédit devenu sans objet au cours de l’exercice ;- d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre chargé des finances peut subordonner l’utilisation des crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’Etat. » 11 M. MOINDZE, op. cit, p. 12 12 L. SAÏDJ, dans son document intitulé Finances Publiques, éd Dalloz, 1995, p. 27, démontre que ces règles sont de trois sortes et peuvent être regroupées ainsi qu’il suit : les règles budgétaires, les règles comptables et les règles comptables. 13 Organisation internationale des institutions Supérieures de Contrôle, rapport final sur l’audit organisationnel et Technique des Structures et Système de Contrôle de l’Etat, Janvier/ Février 2003, p.1 3 occupent une portion importante du Budget Général de l’Etat. Il faut enfin considérer le principe de l’accroissement automatique des dépenses. A la question des maladies infantiles14 dont souffrent généralement les finances publiques des Etats Ouest-africains, s’ajoute l’insuffisance des ressources disponibles qui mine fortement le développement de leurs finances publiques. Par conséquent, les Etats ouest africains dont le Bénin ont pris l’habitude de se tourner constamment vers les capitaux privés et l’aide extérieure. La gestion budgétaire axée sur les résultats impulsée par le paradigme du New Public Management15, invite les Etats à adapter leur système de contrôle interne aux nouvelles règles édictées par les Partenaires Techniques et Financiers16 (PTF) en renforçant la mise en œuvre des politiques publiques17 par une bonne Gestion des Finances Publiques (GFP). Elle comprend la gestion des recettes, la gestion de la dette et la gestion des dépenses publiques (GDP). En effet, en tant qu’ensemble des procédures et systèmes de formulation, d’exécution, de contrôle, de suivi, d’audit et d’évaluation de la politique des dépenses publiques, la GDP reflète les choix sociétaux, l’histoire et la culture administrative du pays concerné, les paradigmes du rôle de l’Etat dans l’économie et la société. L’approche « traditionnelle » de la GDP est axée sur la régularité, qui implique le respect des lois et règlements, de la hiérarchie administrative, et la probité. 14 Il s’agit de maladies infantiles, mais aussi de maladies contagieuses. Infantiles, parce qu’elles naissent très vite après les indépendances, comme si ceux qui ont lutté, parfois au risque de leur vie, voulaient se faire payer rapidement les services rendus ; contagieuses, parce qu’elles se sont très vite répandues d’un pays uploads/Finance/ memoire-desire-ahissou.pdf