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Université de Fribourg Année académique 2007-2008 Faculté de droit Prof. J.-B.

Université de Fribourg Année académique 2007-2008 Faculté de droit Prof. J.-B. Zufferey Cas pratiques en droit administratif Méthode et exercices (Document utilisé en 2ème et 3ème années) *** 1 Le contenu du présent document se trouve sur le site de la chaire de droit administratif (www.unifr.ch/droitadministratif) Introduction Les pages qui suivent exposent la méthode de résolution du cas adoptée tout au long du cours. BELLANGER/AUBERT-LEBET/OBERSON, Le droit administratif en pratique, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 2ème éd., 1994, p. 7 ss en proposent une autre très semblable. A mentionner au surplus l'exposé in M. SCHOTT/S. VOGEL (édit.), Fallsammlung Öffentliches Recht, Zurich 2007, p. 1 ss. Les cas pratiques ne peuvent pas aborder tous les domaines du droit public; il s'agit avant tout d'illustrer une méthode et ensuite seulement de se familiariser avec telle ou telle législation. En fin d'exercice, divers "condensés" ex cathedra synthétiseront les éléments de droit administratif général à retenir. Pour plus d'exemples, on se reportera à I. HÄNER ET AL., Verwaltungsrecht – Kurz gefasste Darstellung, Tafeln, Fälle mit Lösungen, Zurich 2004. Les deux tiers de l’examen écrit de droit administratif consistent en un cas pratique ; l'examen oral est exclusivement un cas pratique. On ne peut dès lors que recommander aux étudiants de se préparer avec les exercices rassemblés ici. Les étudiants peuvent se munir de ce document pour leur examen écrit, à condition qu’il ne soit pas annoté de manière illicite (uniquement des soulignements, couleurs et renvois internes ou à des articles de lois). 2 Table des matières INTRODUCTION 1 I. LA RÉSOLUTION DU CAS PRATIQUE EN DROIT ADMINISTRATIF 3 1. La méthode 3 1.1. Remarques préliminaires 3 1.2. "Check list" et explications complémentaires 4 1.2.1. L'état de fait 4 1.2.2. Les questions topiques 6 1.2.3. Les éléments de recevabilité 8 1.2.4. Les éléments de fond 10 A.La régularité formelle de l'acte en cause 10 B. La validité matérielle de l'acte en cause 11 a. Le respect des principes constitutionnels 11 b. L'opportunité de l'acte en cause 12 1.3. Vade-mecum de l'administrativiste 14 2. Exercice modèle 1 14 2.1. La donnée 14 2.2. La solution 15 2.2.1. L'état de fait 15 2.2.2. Les questions topiques 17 2.2.3. Les éléments de recevabilité 17 2.2.4. Les éléments de fond 17 A. La régularité formelle 17 B. La validité matérielle 18 a. Les principes constitutionnels 18 b. L'opportunité 18 3. Exercice modèle 2 19 3.1. La donnée 19 3.2. La solution 20 3.2.1. L'état de fait 20 3.2.2. Les questions topiques 22 III. LES EXERCICES RAPIDES D'ENTRAÎNEMENT À LA MÉTHODE 23 IV. LES EXERCICES DÉVELOPPÉS 30 3 I. La résolution du cas pratique en droit administratif 1. La méthode 1.1. Remarques préliminaires Les indications qui suivent sont en partie inspirées du document mis au point en son temps par le Prof. Augustin Macheret, car sa méthode a depuis lors fait ses preuves. Il serait faux de croire que la méthode proposée est infaillible, au sens d'applicable à toutes les situations administratives. L'objectif est de dresser une sorte de "check list" de toutes les questions en général pertinentes (ne serait-ce que pour les écarter après vérification), cela dans un ordre logique suggéré par les conséquences juridiques attachées à chaque réponse. Les chances seront ainsi accrues de n'oublier aucune source et de situer le pouvoir d'appréciation de l'autorité dans ses justes limites. En principe, on procédera du général au particulier et selon une logique susceptible d'éliminer certaines questions. Il conviendra de l'adapter aux besoins de chaque situation concrète en variant l'ordre séquentiel des questions et en pondérant l'importance de chacune d'elles. Ainsi, (1) la question de l'opportunité de la décision administrative ne se pose que si l'autorité de recours est habilitée à en connaître (49/77 PA; 77/78 CPJA/FR). (2) S'il s'agit d'un cas relatif à la responsabilité de l'Etat, la procédure sera particulière (probablement l'action de droit administratif) et la première démarche consistera à identifier les fondements légaux à l'obligation de réparer, puisque ce sont eux qui fixent les conditions de responsabilité. (3) Les questions de validité formelle de la décision administrative n'auront aucun sens s'il s'agit d'un recours en matière de droit public abstrait (art. 82 let. b LTF). (4) Si l’analyse porte sur le respect d’un droit constitutionnel (en particulier en recours constitutionnel abstrait ; art. 113 LTF), les questions de validité matérielle de la décision attaquée seront organisées plutôt en fonction de l’art. 36 Cst. Le juriste expérimenté se forgera au surplus sa propre méthode dans les domaines où il se sera spécialisé. C'est avant tout en procédure contentieuse que la méthode proposée s'imposera. Elle ne tient pas compte des éléments "tactiques" inhérents à chaque dossier où se confrontent administration et particuliers (p. ex. négociation, 4 reconsidération). La similitude avec la méthode utilisée en droit privé est volontaire : au-delà de l'interaction toujours plus grande entre les domaines juridiques traditionnels, la démarche générale est toujours la même, imposée par la logique du juriste; elle est gage de rigueur intellectuelle et garantit finalement que les droits des administrés concernés seront préservés : - quels sont les faits ? - quelles sont les questions topiques ? - quelles sont les règles applicables ? - quelle réponse apportent-elles à chaque question ? Il est important de parvenir à une ou plusieurs conclusions véritables car ce sont elles qui en priorité importent au client ou supérieur hiérarchique qui mandate un juriste pour un avis de droit ou à l'administré qui réclame une prise de position de la part de l'administration. La méthode de présentation américaine d'un memorandum place même les conclusions en en-tête du document. Certains avocats pratiquent de même pour leurs recours. 1.2. "Check list" et explications complémentaires 1.2.1. L'état de fait Les lois de procédure administrative elles-mêmes commandent à l'autorité de procéder à une constatation exacte et complète des faits pertinents de la cause (p. ex. art. 12 ss PA; art. 45 ss CPJA/FR). Certaines lois matérielles font de même dans des domaines spécifiques à caractère plutôt technique; ainsi en droit de l'environnement pour les contrôles de pollution (art. 9 al. 2 LPE, 13 et 28 OPair, 36 OPB). Cette démarche peut se réaliser ainsi: 1° Déterminer toutes les entités juridiques concernées par l'état de fait. Attention à ne pas oublier toutes celles qui ne sont pas nommées expressément, mais qui interviendront indirectement (p. ex. le propriétaire d'un ouvrage touché, les autorités de préavis ou des instances inférieures). 2° Il est possible d'analyser ici les rapports juridiques entre les entités répertoriées. Cela paraît utile, à titre de vérification, si l'on parvient rapidement à une qualification dont il n'y a rien à tirer pour la solution du cas. Cependant, l'analyse peut être délicate et prématurée si elle contraint à trancher le dilemme entre droit public et droit privé; il vaut alors mieux 5 renvoyer ce débat au chapitre des questions liminaires, abordées en pleine connaissance des faits. 3° Rétablir l'ordre chronologique des événements. C'est très souvent la tâche la plus ardue en pratique, compte tenu des inévitables contestations ou incertitudes techniques. La répartition du fardeau de la preuve (quand bien même le principe inquisitorial s'applique) et la balance des intérêts en présence jouent alors un rôle décisif. Il ne faut pas craindre d'être minutieux. Attention à ne pas oublier les faits implicites (p. ex. une autorisation accordée avant la révocation dont parle l'état de fait ou une annulation d'une décision rejetant une requête en autorisation, à obtenir avant d'examiner une éventuelle démolition). 4° Qualifier juridiquement les événements répertoriés. Cette démarche traditionnelle est souvent problématique. Jusqu'où faut-il aller? Comment se livrer à une réflexion juridique alors que les questions pertinentes ne sont pas encore identifiées? De manière générale et abstraite, l'idée est ici de traiter tous les éléments juridiques suffisamment évidents pour être à ce stade déjà certain qu'ils ne joueront aucun rôle dans la solution du cas ou qu'ils en prédéterminent directement le contexte et les limites. Cette approche "par la négative" évite de prendre ici des options définitives qui s'avéreraient fausses par la suite; elle permet par contre une première identification des éléments problématiques. 6 1.2.2. Les questions topiques Dans cette phase décisive et trop souvent négligée, il s'agit de formuler toutes les questions pertinentes parce qu’elles trouvent place ("topos") dans le schéma de réflexion appliqué au cas concret examiné. Il est possible que dans la suite de l'analyse, certaines questions retenues s'avèrent infondées; la correction sera alors cependant consciente et voulue. Les questions topiques suivantes doivent en général être considérées : 5° La question "brute" Il s'agit de formuler en termes non-juridiques ce que vous demande le tiers qui vous consulte. Cette étape permet de mettre en lumière les objectifs qu'il poursuit, de n'en oublier aucun et de les intégrer dans un ordre logique. Ainsi : l'administré peut-il construire ? si non, peut-il obtenir un dédommagement ? En général, les enjeux du cas ressortent assez clairement de cette analyse et n'exigent pas de considérations supplémentaires auxquelles seraient attachées des conséquences juridiques. 6° Les questions juridiques Le juriste doit formuler en termes juridiques la ou les questions "brutes"; ainsi : pour construire, uploads/S4/cas-pratiques-07-08.pdf