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Revue Juridique de l'Environnement Le respect de l'environnement et les études

Revue Juridique de l'Environnement Le respect de l'environnement et les études d'impact Michel Prieur Citer ce document / Cite this document : Prieur Michel. Le respect de l'environnement et les études d'impact. In: Revue Juridique de l'Environnement, n°2, 1981. Etudes d'impact. pp. 103-128; doi : https://doi.org/10.3406/rjenv.1981.1631 https://www.persee.fr/doc/rjenv_0397-0299_1981_num_6_2_1631 Fichier pdf généré le 03/04/2018 Âl ARTICLES LE RESPECT DE L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT Michel PRIEUR Professeur à la Faculté de Droit de Strasbourg Soucieux de mieux respecter la qualité de notre environnement, les pouvoirs publics ont mis en place, depuis le 1*r janvier 1978, un mécanisme nouveau et complexe qu'on appelle : « Les études d'impact ». Il s'agit d'une étude et d'un rapport scientifique envisageant globalement les conséquences futures d'un projet d'équipement ou d'un ouvrage sur l'environnement. En la forme, c'est une procédure préalable à la décision administrative autorisant l'équipement ou l'ouvrage. L'objectif de cette nouvelle procédure administrative est simple : éviter qu'une construction ou un ouvrage justifié au plan économique ou au point de vue des intérêts immédiats du constructeur, ne se révèle ultérieurement néfaste ou catastrophique pour l'environnement. On cherche à prévenir les pollutions et les atteintes à la nature en évaluant à l'avance les effets de l'action de l'homme sur son milieu naturel. Des scandales comme celui de Minamata ou de Seveso ne doivent plus se produire. Dans certains cas cette prévision des effets néfastes d'un projet peut être très délicate, car certaines modifications de l'équilibre écologique ne peuvent apparaître que très tard. Les scientifiques doivent par conséquent développer leurs moyens d'investigation vers une prospective écologique de plus en plus fine. L'écologie est bien ici une incitation à la recherche et au progrès scientifique et non un retour en arrière comme certains de ses détracteurs voudraient le faire croire à l'opinion. La procédure d'étude d'impact n'est autre finalement que la mise en œuvre du vieux principe : mieux vaut prévenir que guérir. Pour prévenir il faut connaître et étudier à l'avance l'impact, c'est-à-dire les conséquences et les effets d'une action, c'est une règle de bon sens. L'étude d'impact est en même temps une procédure administrative que l'on peut qualifier de révolutionnaire car elle va pénétrer dans l'ensemble du dispositif de droit administratif et contraindre les autorités publiques à changer de mentalité et d'attitude. Cette alliance du bon sens et de la révolution qui caractérise la procédure d'étude d'impact exprime bien la philosophie du combat pour l'environnement. - L'étude d'impact, règle de bon sens. Réfléchir avant d'agir est un précepte qui aurait dû guider en toute occasion l'action des hommes. Il est de fait que les constructeurs, aménageurs, ingénieurs, 104 Michel PRIEUR industriels ont toujours fait précéder leur projet d'études approfondies pour évaluer ta solidité, l'utilité et la nocivité de leur construction. Mais, ces dossiers techniques ne concernaient que des aspects limités : la fiabilité de l'ouvrage en lui-même et sa rentabilité dans la seule logique économique de l'investisseur. Désormais, il conviendra d'aller beaucoup plus loin que ces dossiers techniques. Contrairement à ce que certains pensent, il ne suffira pas d'approfondir les études préalables déjà existantes. Avec l'étude d'impact, la recherche préalable change de nature et d'échelle, il s'agit d'étudier l'insertion du projet dans l'ensemble de son environnement en examinant les effets directs et indirects, immédiats et lointains, individuels et collectifs. On réalise une sorte de socialisation des actions d'investissements. L'écologie oblige à avoir une vision globale qui, à partir d'un projet donné, intègre toute une série de facteurs a priori extérieurs au projet. La règle de bon sens initiale : réfléchir avant d'agir, est doublée de la redécouverte d'une évidence : tout est dans tout, qui exprime une conscience collective ou ce que le président Pompidou appelait « la morale de l'environnement ». Aucune action privée ou publique n'est neutre pour l'environnement ; il est donc désormais obligatoire d'en apprécier à l'avance les conséquences collectives. La liberté d'entreprendre n'est pas supprimée, elle est contrôlée ; l'intérêt individuel doit céder devant l'intérêt écologique, forme nouvelle de l'intérêt collectif. - L'étude d'impact procédure administrative révolutionnaire (H Le processus de décision administrative devrait être assez largement transformé à la suite de l'introduction de l'étude d'impact. Non seulement une modification de nombreuses procédures particulières va être nécessaire, mais encore l'esprit même de la décision administrative va se transformer. Eu égard aux conditions particulières de fonctionnement de l'administration française on peut s'attendre à une évolution en profondeur vers moins de secrets administratifs (2) et moins de cloisonnements entre services. L'étude d'impact devrait déboucher sur une certaine transparence de la décision administrative, une plus grande responsabilité empêchant les fameux et dramatiques « coups partis ». La préoccupation de l'environnement faisant désormais partie des motifs d'intérêt général de toute décision, tous les ministères vont effectivement avoir à se mettre à l'heure de l'environnement ; la réflexion préalable à toute décision prenant en compte les soucis d'environnement devient le droit commun de l'action administrative. L'utilité publique en matière d'expropriation devra de ce fait intégrer l'environnement dans la théorie du bilan (3). C'est dans la mesure ou la réforme (1 ) Plus nuancé le ministre de l'Environnement parie de c révolution tranquille ». colloque, Paris, 10 juin 1980. Un premier bilan des 10000 études d'impact déjà réalisées. M.T.P.. 23 juin 1980. (2) Voir la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur la liberté d'accès aux documents administratifs (RJ.E.. 1978- 3. p. 3181 (3) Le principe de la prise en compte des inconvénients d'ordre écologique d'une expropriation a été énoncé dès r arrêt du Conseil d'Etat, syndicat C.F.D.F. des marins pêcheurs de la rade de Brest 25 juillet 1975 (RJ£., 1976- 2. p. 63) : sa mise en œuvre effective résulte de r arrêt Weber (CE., 9 décembre 1977, note Rauss, (RJ£.. 1978-2, p. 181) et de l'arrêt Vve Beau de Lomenie (CE.. 26 mars 1980. Rec. p. 171 et RJ.E-. 1980. p. 179). RJ.E. 2/1981 L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 105 aboutira petit à petit à changer les mentalités et les réflexes des aménageurs, des concepteurs et des décideurs qu'on peut parler de révolution écologique silencieuse. - La mise en place de la procédure d'étude d'impact: C'est aux Etats-Unis qu'une telle procédure a pris naissance dans la loi sur l'environnement de 1970 (4). Compte tenu de la spécificité du système administratif et juridictionnel américain, l'étude d'impact est devenue aux Etats- Unis une procédure très sophistiquée, largement développée par les tribunaux et à l'efficacité certaine mais limitée. Dans son projet de loi relatif à la protection de la nature déposé au Parlement en avril 1975, le gouvernement avait posé un principe nouveau qui ne faisait pas expressément référence à l'exigence d'une étude d'impact. Il était dit : « Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation doivent respecter les préoccupations d'environnement ». Cette timidité s'expliquait alors par l'hostilité que le Ministère de l'environnement rencontrait dans les autres ministères pour introduire une véritable étude d'impact considérée comme trop contraignante et trop lourde pour l'administration jalouse de son pouvoir de décision isolé et secret. Le Parlement devait totalement transformer cet article au cours des débats et adopter un texte définitif qui n'a plus rien à voir avec le projet du gouvernement. Soucieux de mettre en place une procédure d'étude d'impact assez rigoureuse le Parlement allait voter un texte empiétant assez largement sur la compétence réglementaire, ce qui explique la longueur de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Le décret d'application devait cependant se faire attendre 15 mois. Le juge administratif qui aurait pu considérer l'article 2 de la loi comme immédiatement applicable vu le détail de ses dispositions décida au contraire que l'obligation d'étude d'impact ne pouvait intervenir tant que le décret d'application n'était pas pris (CE. 18 mai 1977, Association pour la sauvegarde de la vallée de la Dordogne)(5). Le décret intervint le 12 octobre 1977 (J.O. du 13 octobre (6)) accompagné d'une circulaire du Premier ministre de la même date. Selon une fâcheuse technique récente ce décret ne devait entrer en application, en vertu de son article 19, que le premier jour du troisième mois à compter de sa publication, c'est-à-dire le 1er janvier 1978. Finalement l'article 2 de la loi de 1976 sera entré en vigueur un an et demi après son vote (7). Ce retard est d'autant plus scandaleux que la matière de l'environnement affecte des milieux et espèces particulièrement fragiles et (4) Voir A.-C. Kiss et a. Lambrechts. Les procédures d'étude d'impact en droit comparé, RJ£.. 1976, n" 3-4. p. 239. (5) Voir nos observations dans RJ.B.. 1978, n* 4, p. 325 et p. 387. La Cour d'Appel de Caen (28 juin 1977) devait faire la même analyse tAJ.DA.. 1977, p. 559, note P. Girod) alors que le principe de l'application immédiate des lois s'impose comme cela a été rappelé par le Conseil d'Etat (CE.. 14 mars 1980. Ministère de l'agriculture, Rec, p. 1451 (6) Voir texte dans RJ£.. 1977. n» 4, p. 434. (7) Ce retard n'a pas été uploads/s1/ ghghgh.pdf