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La caractérisation et la définition de la performance publique : une applicatio

La caractérisation et la définition de la performance publique : une application aux collectivités locales Auteurs David CARASSUS – Maître de conférences en sciences de gestion/HDR – UPPA/CREG Christophe FAVOREU - Professeur de finance – Groupe ESC Toulouse Damien GARDEY – Professeur de finance – Groupe ESC Pau Christophe MAUREL – Maître de conférences en sciences de gestion – Université du Maine Résumé : Une revue de littérature sur les modèles permettant de piloter la performance dans les organisations publiques nous montre que les auteurs retiennent des visions partielles du concept de performance publique, alors qu’il connaît des développements important dans le secteur public. A l’aide d’une enquête par questionnaires, nous proposons une caractérisation du concept, un modèle englobant et une définition de la performance publique. Mots-clés : Collectivités locales, modèle de gestion de la performance publique, performance publique, secteur public. 2 Depuis quelques années, le thème de la performance publique est mobilisé par les sphères à la fois politiques, administratives et académiques, de manière croissante. En particulier pour les collectivités locales, des démarches, dites de performance, se développent en participant à l’amélioration du pilotage de leurs actions et de leurs structures (INET, 2006 ; CARASSUS et GARDEY, 2009). Or, le concept de performance publique n’est pas défini précisément, ni encadré par des pratiques communes, sans appui sur un référentiel explicite et connu. Cette dernière est ainsi, en même temps, surdéterminée à cause des multiples définitions qui se superposent, souvent inadaptés, car soit trop générales, soit importées, mais aussi indéterminée en raison des nombreuses acceptations par les différents acteurs, laissant la place à une « jungle de la performance »1. Plusieurs études évoquent dans ce sens que les pratiques publiques souffrent d’un manque d’abstraction (NIOCHE, 1991) ou d’une simplification par le simple transfert des outils et pratiques issus du secteur privé (LABOURDETTE, 1996). Il apparaît alors primordial, dans un contexte professionnel et académique en demande, que les développements techniques et instrumentaux soient précédés d’une abstraction permettant une analyse de la notion de performance publique. Pour répondre à ce besoin, nous nous proposons, non seulement, de caractériser la performance publique locale, sur la base d’une grille de lecture englobante, mais aussi d’en produire une définition. Dans ce sens, sur la base de la littérature relative aux définitions de la performance organisationnelle, aux valeurs de la performance publique et aux modèles de gestion de la performance, nous dégageons les caractéristiques spécifiques de la performance publique. Dans un second temps, nous mobilisons une méthodologie quantitative fondée sur les résultats d’une enquête par questionnaires menée auprès de 350 collectivités françaises pour tester les hypothèses sous-tendues par notre modèle. A partir des analyses statistiques, nous proposons, en conclusion, une définition de la performance publique appliquée aux collectivités locales. 1 Relativement à MIKOL (1991) qui parlait d’une « jungle de l’audit », nécessitant sa définition et sa conceptualisation. 3 Partie 1. La proposition d’un cadre d’étude des caractéristiques de la performance publique locale Nous présentons ici une revue de littérature des principaux modèles de gestion de la performance publique recensés à l’échelle internationale, en nous attachant à dégager leurs caractéristiques. Ces modèles de gestion de la performance publique préexistants sont ici regroupés selon deux approches, la première économique et la seconde par les parties prenantes. Face aux limites de ces modèles, une proposition plus globale est effectuée. 1.1 Les modèles de gestion de la performance publique selon une approche économique L’analyse de la littérature dégage quatre modèles sous-tendus par une approche économique de la performance. Nous en analysons ici les caractéristiques puis soulignons et qualifions leurs dimensions sous-jacentes. 1.1.1 Le modèle de gestion de la performance de HOOD (1995) En s’inscrivant dans le cadre théorique du New Public Management, HOOD (1995) met en évidence cinq principes qui permettent d’appréhender la notion de performance. • Un management par les résultats, qui modifie fondamentalement le rôle imparti au fonctionnaire, qui passe d’une fonction d’administrateur à une fonction de manager responsabilisé sur les résultats ; • Une mesure des impacts des actions, ce qui suppose la définition préalable de finalités et des objectifs stratégiques de la collectivité publique, la prise en compte de la contribution de ses partenaires et l’amélioration de la diffusion de l’information entre les partenaires ; • Une recherche de la satisfaction du client, l’action de l’Administration étant totalement orientée sur la satisfaction de l’usager. Ce principe suppose la mise en place d’outils d’analyse des besoins et des attentes des usagers et la différentiation des services et prestations ; • Une volonté d’assainir les finances publiques, qui passe par un calcul des coûts et qui, pour certaines réformes, a débouché sur une externalisation ou une privatisation de certains services ; • Une amélioration de la sincérité des comptes publics. Cette préoccupation héritée du secteur concurrentiel vise à appliquer au secteur public les principes de comptabilité privée et, tout particulièrement, à prendre en compte l’approche patrimoniale de la collectivité. Ce principe suppose la présentation d’un bilan reconstituant, en particulier, la valeur des immobilisations de la collectivité. Elle s’accompagne d’une certification des 4 comptes par un organisme indépendant, de type Cour des comptes, si l’on se réfère à l’exemple français. Ainsi, selon HOOD (1995), l’objet de la performance publique est celui des directions/services de la collectivité et de la collectivité de manière générale par référence à ses parties prenantes. Les objectifs de la performance publique locale correspondent ici à répondre aux besoins et degrés de satisfaction des usagers et des acteurs locaux. Les mesures de la performance publique concernent l’importance de l’impact et des effets des politiques publiques, la satisfaction des citoyens/usagers/contribuables, la qualité perçue des services publics locaux, ainsi que le niveau de consommation des ressources et l’optimisation des recettes. Les apprentissages émanant de ce modèle concernent l’amélioration des informations communiquées aux acteurs locaux. Les cibles de la performance émanant de ce modèle sont les partenaires contribuant à l’action publique locale, soit le contribuable, les banques, le gouvernement, ainsi que les entreprises implantées et prospects. Les valeurs sous-jacentes à la performance publique sont l’efficience, la rentabilité et la légalité eu égard à un management par les résultats et à la volonté d’assainissement ainsi que de sincérité des comptes publiques. 1.1.2 Le modèle de BOUCKAERT et POLLITT L’articulation des différents dispositifs de pilotage de la performance publique est modélisée par BOUCKAERT et POLLITT (2004) de la manière suivante : Figure n°1 : Les dispositifs de pilotage de la performance publique Source : BOUCKAERT et POLLITT (2004) Besoins Résultats intermédiaires Résultats finaux (impacts) Objectifs Ressources Activités Production Problèmes socio- économiques 5 Ce modèle délivre trois enseignements majeurs : • D’une part, le système de pilotage porte à la fois sur la dimension interne de la performance et sur la dimension externe (qui part des problèmes socio-économiques, les interprète en terme de besoins et apprécie les résultats externes de l’action publique) ; • D’autre part, le système repose sur une boucle de gestion de la performance qui relie les dimensions interne et externe de la performance ; • Enfin, il décompose la performance interne et la performance externe en plusieurs objets de performance, la pertinence des objectifs eu égard aux besoins, l’efficience dans l’utilisation des ressources eu égard à la production, l’efficacité de la gestion en termes de résultats finals ou de résultats intermédiaires eu égard aux objectifs affichés, l’utilité globale de l’action publique eu égard aux résultats finals par rapport aux besoins identifiés. Selon ce modèle, l’objet de la performance publique, en reliant ses dimensions internes et externes, concerne la collectivité de manière générale. Les objectifs externes de la performance publique correspondent ici à répondre aux besoins et degrés de satisfaction des citoyens et acteurs locaux. Les mesures associées résultent ainsi de l’importance de l’impact et des effets de politiques publiques, de la qualité estimée et perçue des services publics locaux, du niveau de satisfaction des usagers et citoyens. Dans une approche interne de la performance, les mesures correspondent au degré de qualité des processus internes. Les apprentissages internes évoqués au travers de la mise en perspective des objectifs et des actions managériales eu égard à la production d’offre de service et aux besoins environnementaux traduisent des apprentissages organisationnels de nature adaptative et générative (ARGYRIS et SCHON, 1978). Les logiques de ce modèle s’apparentent à une volonté de régulation de l’activité économique, de l’intérêt général et de la justice sociale, suivant en cela MUSGRAVE (1989) et SMITH (1996). Au total, le pilotage, dans un système de New Public Management, n’est donc pas limité à une dimension de la performance budgétaire ou financière. En effet, le modèle de BOUCKAERT et POLLITT met en évidence le caractère global de la performance publique sous-tendu par des valeurs et finalités d’efficience organisationnelle et environnementale traduisant des dimensions territoriale et organisationnelle de la performance. 6 1.1.3 L’adaptation au contexte public du modèle des 3 E : le modèle Pertinence – Efficience – Efficacité Ce modèle est développé par DEMEESTERE (2005) qui adapte celui des 3 E, appliqué dans le secteur privé qui décompose la performance en trois composantes complémentaires : économie, efficience et efficacité. uploads/Management/la-caracte-risation-et-de-finition-de-la-performance-publiquev2.pdf