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PA 48835 COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET

PA 48835 COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION DU SENAT article 58-2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances - articles L. 132-4 et L. 135-5 du code des juridictions financières LE RECOUVREMENT DES CREANCES DE CONTROLE FISCAL ET LE RECOUVREMENT CONTENTIEUX DES AMENDES ET DES CONDAMNATIONS JUDICIAIRES 2 3 INTRODUCTION PARTIE I : LE RECOUVREMENT DES CRÉANCES DE CONTRÔLE FISCAL.......................................................................................................... 9 I. LA PLACE DU RECOUVREMENT DES CRÉANCES DE CONTRÔLE FISCAL DANS LES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES DES TROIS DIRECTIONS....................................................9 II. LES MODALITÉS DU CONTRÔLE FISCAL PRÉALABLES AU RECOUVREMENT....................10 A. LES MODALITÉS D’EXERCICE DU CONTRÔLE FISCAL .....................................................................10 B. LES MODALITÉS DE PRISE EN CHARGE DES CRÉANCES DE CONTRÔLE FISCAL...............................11 III. L’INDICATEUR COMMUN DE RECOUVREMENT DU CONTRÔLE FISCAL EXTERNE............12 IV. UN INDICATEUR DE SYNTHÈSE A INTERPRETER AVEC PRUDENCE ..................................13 A. LA SENSIBILITÉ DE L’INDICATEUR À DES ÉVÉNEMENTS EXCEPTIONNELS......................................13 B. UN RISQUE LIÉ À LA POSSIBILITÉ DE DIFFÉRER LA PRISE EN CHARGE............................................14 C. LES LACUNES PORTANT SUR LE TAUX DE RECOUVREMENT DU CONTRÔLE FISCAL DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ..............................................................................................................................14 D. AUTRES INDICATEURS....................................................................................................................15 V. LES RESULTATS DU RECOUVREMENT DES CRÉANCES DE CONTRÔLE FISCAL.................15 A. LE RECOUVREMENT COMPARÉ DU CONTRÔLE FISCAL EXTERNE ET DU CONTRÔLE SUR PIÈCES....15 B. DONNÉES GLOBALES CONCERNANT LE TAUX DE RECOUVREMENT DU CONTRÔLE FISCAL............16 C. LES RÉSULTATS DE RECOUVREMENT OBTENUS PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DES DROITS INDIRECTS..............................................................................................................17 D. LES POURSUITES ............................................................................................................................18 VI. LES FACTEURS EXPLICATIFS DES RÉSULTATS DU RECOUVREMENT DU CONTRÔLE FISCAL...............................................................................................................................19 A. L’AMPLEUR DES ADMISSIONS EN NON VALEUR .............................................................................19 B. LA PART IMPORTANTE DES REDRESSEMENTS ET LIQUIDATIONS JUDICIAIRES ...............................19 C. LES TRANSACTIONS ACCORDÉES APRÈS MISE EN RECOUVREMENT DES PÉNALITÉS FISCALES......21 D. LE FAIBLE RECOUVREMENT DES PÉNALITÉS DE CONTRÔLE FISCAL...............................................22 E. LES RUPTURES D’ORGANISATION DANS LA CHAÎNE DES PROCÉDURES..........................................24 F. L’EFFET DES CONTENTIEUX DE CONTRÔLE FISCAL........................................................................25 VII. LA NÉCESSITÉ D’AFFINER LA CONNAISSANCE DES RECOUVREMENTS ............................25 A. ANALYSER LE RECOUVREMENT SPONTANÉ DES CRÉANCES DE CONTRÔLE FISCAL.......................26 B. ANALYSER LES COÛTS ANALYTIQUES DU RECOUVREMENT ..........................................................27 C. LE CHOIX D’ORGANISATION...........................................................................................................27 VIII. LES MOYENS RECEMMENT MIS EN PLACE PAR LES ADMINISTRATIONS....................................................................................................28 A. LE RAPPROCHEMENT DES ADMINISTRATIONS AFIN D’AMÉLIORER LA QUALITÉ DU SERVICE RENDU AUX USAGERS.....................................................................................................................28 B. LA SPÉCIALISATION DU CONTRÔLE FISCAL SELON LES USAGERS ..................................................29 C. LA SPÉCIALISATION DU MÉTIER « RECOUVREMENT »....................................................................30 4 D. LES RAPPROCHEMENTS MULTIPLES ENTRE VÉRIFICATEURS ET RECOUVREURS ............................32 E. L'INTÉGRATION PROGRESSIVE DU RECOUVREMENT DANS LA CHAINE DU CONTRÔLE FISCAL GRACE AU DEPLOIEMENT PROGRESSIF DU PROGRAMME COPERNIC ...........................................33 F. LA FIXATION D’UN OBJECTIF NATIONAL RELATIF AU DÉLAI SÉPARANT LA NOTIFICATION DU REDRESSEMENT ET LA MISE EN RECOUVREMENT...........................................................................34 IX. CONCLUSION SUR LE RECOUVREMENT DES CRÉANCES DE CONTRÔLE FISCAL...............35 PARTIE II : LE RECOUVREMENT CONTENTIEUX DES AMENDES ET CONDAMNATIONS JUDICIAIRES ................................................ 37 I. LES PRINCIPES D’ORGANISATION DU RECOUVREMENT CONTENTIEUX DES AMENDES ET DES CONDAMNATIONS JUDICIAIRES POSÉS PAR LE DÉCRET DU 22 DÉCEMBRE 1964.37 II. LA DIVERSITÉ DES CONDITIONS DE PRISE EN CHARGE PAR LES COMPTABLES DU TRÉSOR.............................................................................................................................38 A. LA DIVERSITÉ D’ACQUISITION DES CARACTÈRES EXÉCUTOIRE ET DÉFINITIF DES DÉCISIONS .......38 B. L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DES CONDITIONS D’ORDONNANCEMENT DANS LE SYSTÈME JUDICIAIRE........39 III. LA DURÉE EXCESSIVE DES PHASES DE RECOUVREMENT .................................................40 A. LA PRISE EN CHARGE PAR LE TRÉSOR PUBLIC ...............................................................................41 B. LES TROIS PHASES DU RECOUVREMENT.........................................................................................41 C. LA PHASE DE RECOUVREMENT FORCÉ ...........................................................................................43 IV. LES BOULEVERSEMENTS INTRODUITS PAR LE DISPOSITIF DE PAIEMENT VOLONTAIRE DES AMENDES PÉNALES ET LES BUREAUX DE L’EXECUTION IMMEDIATE DES PEINES ....43 A. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF DE PAIEMENT VOLONTAIRE DES AMENDES PENALES ....................43 B. LES MODIFICATIONS CONSÉCUTIVES DU DÉCRET DU 22 DECEMBRE 1964.....................................44 C. LE PAIEMENT IMMÉDIAT ATTENDU DU COUPLAGE DES BUREAUX DE L’EXÉCUTION IMMEDIATE DES PEINES AVEC LE DISPOSITIF DE PAIEMENT VOLONTAIRE DES AMENDES.................................45 V. LA RELATIVE STABILITÉ DES VOLUMES D’AMENDES PRIS EN CHARGE PAR LE TRÉSOR PUBLIC...............................................................................................................................49 A. STABILITÉ D’ENSEMBLE DU NOMBRE DE TITRES PRIS EN CHARGE ................................................50 B. ACCROISSEMENT MODÉRÉ DU MONTANT DES TITRES PRIS EN CHARGE.........................................51 C. ACCROISSEMENT DU MONTANT UNITAIRE MOYEN DES AMENDES ET CONDAMNATIONS JUDICIAIRES....................................................................................................................................51 VI. DES RESULTATS LOIN D’ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXÉS.............................................52 A. LA DÉGRADATION PERSISTANTE DU TAUX DE RECOUVREMENT CONTENTIEUX DES AMENDES ....52 B. L’ACCROISSEMENT DU MONTANT DES RESTES À RECOUVRER.......................................................55 C. LES FACTEURS EXPLICATIFS DE CES RESULTATS ...........................................................................56 VII. LES MOYENS RECEMMENT MIS EN PLACE PAR LES ADMINISTRATIONS....................................................................................................59 A. LES EVOLUTIONS D’ORGANISATION MISES EN ŒUVRE PAR LE TRÉSOR PUBLIC ............................59 B. LES EVOLUTIONS DU SYSTÉME D’INFORMATION AMD .................................................................62 VIII. CONCLUSION SUR LE RECOUVREMENT CONTENTIEUX DES AMENDES ET CONDAMNATIONS JUDICIAIRES.....................................................................64 5 INTRODUCTION Le président de la commission des finances du Sénat avait demandé à la Cour des comptes la réalisation d'une enquête portant sur le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires, en application des dispositions de l’article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. L’enquête s’est déroulée auprès des trois directions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (MINEFI) oeuvrant au recouvrement des recettes régaliennes, la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ainsi qu’auprès de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice. Antérieurement, la Cour avait mené une enquête pour répondre à une question du Sénat sur le budget de 2000, notamment à propos du taux de recouvrement des recettes fiscales et non fiscales. Une enquête avait aussi été conduite sur la direction des grandes entreprises au sein de la direction générale des impôts. Elle avait été suivie d’un référé au ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie daté du 16 avril 2004, ensuite transmis à la commission des finances du Sénat. * Au plan financier, quelques chiffres montrent l’importance de l’enjeu. Le montant total des droits redressés au titre du contrôle fiscal par la direction générale des impôts et par la direction générale des douanes et des droits indirects s’est établi à 12 milliards d’euros environ en 20041. Le montant des recettes encaissées s’est élevé à 4 milliards d’euros en 2004. Les effectifs employés au recouvrement de ces créances par les deux directions précitées et par celle de la comptabilité publique peuvent être évalués à plusieurs milliers de personnes. Ainsi, à la direction générale des impôts, environ 16 000 agents 2 employés dans les services des impôts des entreprises se consacraient-ils, au moins en partie, au recouvrement, au 31 décembre 2005. A la direction générale des douanes, le nombre d’agents affectés au recouvrement est de l’ordre de 780 « Equivalents-Temps-Plein-Travaillé ». Enfin, à la direction générale de la comptabilité publique, le nombre d’agents affectés exclusivement au recouvrement des contrôles fiscaux n’a pas pu être déterminé précisément mais l’enquête réalisée par la DGCP à la demande de la Cour sur les effectifs au 31 décembre 2005 a permis de dégager les chiffres suivants : 794 agents de catégorie A et 3 846 agents de catégorie B et C sont affectés dans les trésoreries au traitement du recouvrement contentieux. 1 Ce montant comprend 11,8 milliards d’euros émis par la direction générale des impôts et 237,9 millions d’euros émis par la direction générale des douanes et des droits indirects. 2 Il s’agit de l’effectif total des services des impôts des entreprises (SIE), dont les missions concernent l’ensemble de la gestion de la fiscalité des professionnels, y compris notamment le recouvrement. 6 En ce qui concerne les créances d’amendes et de condamnations judiciaires, en 2005, le Trésor public a pris en charge 11,4 millions de titres exécutoires représentant un montant de 1,69 milliard d’euros de droits constatés. Le montant recouvré en 2006 sur les prises en charge de 2005 s’est établi à 506 millions d’euros. Au delà de leur importance financière, la qualité du recouvrement des créances de contrôle fiscal est un élément essentiel de l’efficacité de la politique fiscale et la qualité du recouvrement contentieux des amendes est une condition majeure de l’efficacité de la politique pénale, ce dont les responsables de ces deux politiques ont pris dans les dernières années une conscience croissante. Le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires présentent un certain nombre de caractéristiques communes. Tout d’abord, ils relèvent du même programme budgétaire et contribuent au même objectif de performance. Les deux recouvrements sont financés par les crédits du programme budgétaire intitulé « Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local »3. Ils concourent à l’objectif de performance intitulé « Renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et amendes ». Cet objectif comprend trois indicateurs, parmi lesquels deux portent respectivement sur le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires. Ce sont : - le taux brut de recouvrement DGI et DGCP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal, - le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires. Ensuite, les deux types de recouvrement constituent des « recouvrements forcés » et, par nature, leur mise en œuvre présente des difficultés. Le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires uploads/Management/ r06-381-annexe-cour-des-comptes 2 .pdf