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UNE ÉTUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS Décentralisation à Madagasca

UNE ÉTUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS Décentralisation à Madagascar 29 889 It- U -s .~~~~~~~~~~- F -=I.. S BANQUE MONDIALE 7 J,~~~~~~ Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized UNE ÉTUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS Décentralisation à Madagascar THE WORLD BANK Washington, D.C. Copyright © 2004 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 (États-Unis d'Amérique) Tous droits réservés Fabriqué aux États-Unis d'Amérique Premier tirage: juillet 2004 9 Fabriqué de papier recyclé 1 2 3 4 06 05 04 Les Études sont publiés pour fair connaître les résultats des travaux de la Banque mondiale à la communauté de développement dans les meilleurs délais possibles. Ce document n'a donc pas été imprimé selon les méthodes employées pour les textes imprimés officiels. Centaines sources citées dans le texte peuvent être des documents officieux qui ne sont pas à la disposition du public. Les constatations, interprétations et conclusions qu'on trouvera dans le présent rapport n'enga- gent que les auteurs et ne doivent être attribuées en aucune manière à la Banque mondiale, à ses institutions affiliées ou aux membres de son Conseil des administrateurs, ni aux pays qu'ils représen- tent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données citées et décline toute respons- abilité quant aux conséquences de leur utilisation. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes n'impliquent, de la part du Groupe de la Banque mondiale, aucun jugement quant au statut juridique d'un territoire quelconque et ne signifient nullement que le Groupe reconnaît ou accepte ces frontières. Le contenu de cette publication fait l'objet d'un copyright. Toute demande d'autorisation d'en reproduire des passages doit être adressée au Bureau des publications, Banque mondiale, 1818 H Street, N.W., Washington, DC 20433 (États-Unis d'Amérique). La Banque mondiale encourage la diffusion de ses travaux et accorde normalement cette autorisation sans tarder et, si la reproduction répond à des fins non commerciales, à titre gratuit. L'autorisation de copier des passages à des fins d'enseignement doit être obtenue auprès de: Copyright Clearance Center, Inc. 222 Rosewood Drive Danvers, MA 01923 (États-Unis d'Amérique) Tel: 978-750-8400 * Fax: 978-750-4470. ISBN: 0-8213-5853-7 eISBN: 0-8213-5854-5 ISSN: 0253-2123 La présente publication est repertoriée comme suit par la Bibliothèque du Congrès. SOMMAIRE R ésum é .............................................. vii R em erciem ents ............................................................ ix Acronymes et Abréviations .................................................. xi Aperçu d'ensem ble ......................................................... 1 1. Introduction .............................................. 7 2. Le programme de Décentralisation-Défis et Déterminants institutionnels ........................................... 11 Le cadre juridique ..................................... i................ Les relations entre administrations deconcentrées et decentralisees .................. 13 Le système de contrôle ................................................... 18 Les instances de planification régionale ....................................... 19 Vers une administration plus orientée vers la prestation de services .................. 21 3. Le cadre de financement ................................................ 25 Le déficit de financement ................................................. 25 Les dépenses .......................................................... 27 Les ressources ......................................................... 33 Les Transferts .......................................................... 38 Améliorer le cadre des finances publiques de Madagascar ......................... 45 4. Les Communes ....................................................... 49 Dispositions institutionnelles régissant les communes ............................ 50 Étude des finances communales: échantillon et méthodologie ...................... 54 Besoins et flux financiers globaux des communes ............................... 55 Les recettes communales ................................................. 58 Les dépenses des communes ............................................... 63 Améliorer la prestation des services au niveau des communes ...................... 67 Annexes Annexe A: Matrice des recommandations de politique .73 Annexe B: Répartition des fonctions ministérielles .75 Annexe C: Affectation des produits fiscaux dans les lois de finances 2000 et 2001 .79 Annexe D: Déconcentration des dépenses .81 Annexe E: Méthodologie d'établissement du déficit financier local .85 Annexe F: Représentativité de l'échantillon des 232 communes .89 Annexe G: Organigramme d'une commune .93 Annexe H: Affectations des recettes aux collectivités locales .95 Terminologie adm ve française et malgache .99 Bibliographie . 10 iii ;V SOMMAIRE TABLEAUX 2.1 Le parallélisme administratif ........................................... 14 2.2 Fonction du personnel et du budget dans les ministères sociaux ................. 17 2.3 Le régime de contrôle ................................................ 19 3.1 Possibles affectations des dépenses par niveau de collectivité publique ............ 28 3.2 Composition des dépenses des administrations centrales ...................... 29 3.3 Affectation possible des recettes par niveau de collectivité publique .............. 34 3.4 Affectation des recettes à Madagascar .................................... 38 3.5 Combinaison des objectifs et des concepts ................................. 41 3.6 Transferts aux niveaux administratifs (en millions de FMG) en 2001 ............. 42 3.7 Transferts aux budgets des communes (2001) .............................. 43 4.1 Insuffisance du financement local (en US$ par habitant et en % des besoins totaux) . .56 4.2 Les sources de financement (US$ par habitant) ............................. 57 4.3 Éléments de recettes et mécanismes de collecte ............................. 58 4.4 Composition des recettes des communes urbaines et rurales (estimation) .......... 59 4.5 Revenus propres par mécanisme de recouvrement ........................... 63 4.6 Ventilation des dépenses des comnmunes urbaines et des communes dans la zone de Grand Antananarivo ............................... 64 4.7 Ventilation des dépenses de fonctionnement ............................... 65 4.8 Ventilation des investissements ............................... 66 4.9 Classement fonctionnel-aperçu global ............................... 67 GRAPHIQUES 2.1 Administration territoriale de Madagascar ............................... 15 3.1 Recettes de Madagascar dans le contexte international- Recettes publiques en part de PIB (dons exclus) 1998 .26 3.2 Recettes de Madagascar dans le contexte international- Recettes publiques en pourcentage du PIB (dons exclus) 2001 ................. 26 3.3 Part des dépenses courantes exécutées en-dessous du centre ................... 30 3.4 Dépenses du secteur social par niveau administratif .......................... 31 3.5 Recettes budgétaires de l'Administration central 1998-2000 (en % du PIB) ........ 37 3.6 Retards des transferts inconditionnels aux communes rurales (dans un échantillon de 15 communes) ................................... 44 4.1 Les relations institutionnelles au niveau local ............................... 54 4.2 Sources des données ............................................. 55 4.3 Déficit de financement par secteur (US$ par habitant) ........................ 56 4.4 Ventilation des recettes locales .......................................... 61 4.5 Ventilation des impôts locaux .......................................... 62 4.6 Ventilation des redevances d'utilisation ................................... 62 4.7 Ventilation des droits administratifs ...................................... 62 4.8 Dépenses économiques et fonctionnelles des communes rurales ................. 64 SOMMAIRE V ENCADRÉS 2.1 L'association inter-communale de Fianarantsoa-Manakara ..................... 20 3.1 Recettes communales en Afrique du Sud (2001) ............................ 36 4.1 Planification de Développement Local (Les Plans communaux de développement PCD) ........................... 51 4.2 Gérer les questions de sécurité locale dans les environnements incertains .......... 55 4.3 Etude de cas des écoles des circonscriptions scolaires de Farafangana et d'Andilamena .......................................... 55 4.4 Fonds sociaux et décentralisation-combler peu à peu le fossé rural/urbain ........ 60 RÉSUMÉ C e livre revient sur les 10 premières années de décentralisation à Madagascar. Comme ce fut le cas dans d'autres pays en voie de développement, en particulier en Afrique, le processus de décentralisation à Madagascar a connu de brusques inflexions et fait face à des périodes d'incerti- tude. Ceci explique pourquoi Madagascar, en dépit de son expérience dans le domaine de la décen- tralisation, reste un pays fortement centralisé avec seulement 3 ou 4 pour cent des dépenses exécutées au-dessous du niveau central et très peu de prérogatives décentralisées au niveau local. Malgré les nombreux obstacles structurels à la décentralisation dans les pays pauvres, le cas de Madagascar offre de nombreuses leçons positives, lesquelles semblent indiquer le potentiel du pro- cessus de décentralisation. Cette étude fournit une analyse détaillée des finances des gouverne- ments locaux et développe une méthodologie visant à évaluer les besoins de financement locaux (méthodologie de déficit financier local). Sur la base de cette analyse, l'étude souligne les nom- breux avantages qu'il y aurait à simplifier les dispositions administratives et les relations fiscales qui s'appliquent dans le domaine de la gestion décentralisée à Madagascar. Au lieu d'une stratégie de décentralisation ambitieuse, ce livre suggère un certain nombre de réformes, qui - quoique modestes - amélioreraient clairement le fonctionnement de la structure actuelle. Ces réformes comprennent: (i) un transfert complet des compétences locales (limitées) aux communes, en parti- culier pour la collecte des recettes locales ; (ii) une augmentation des transferts aux communes rurales afin de rendre égales les allocations par habitant dans toutes les communes - rurales et urbaines et (iii) l'affectation des revenus à un seul échelon de collectivité publique, avec pour exception certains types spécifiques de taxes (telles que les taxes sur les ressources naturelles). vii REMERCIEMENTS Ce rapport est le résultat d'un dialogue confiant sur la décentralisation entre la Banque mon- diale et le gouvernement de Madagascar, en particulier son ancien Ministère de la Décentrali- sation, et avec les partenaires du développement de Madagascar (AfD, la Coopération française, le PNUD, l'UE, GTZ, et la Coopération suisse). Il s'appuie sur un important travail de recherche qui a été mené par la Banque mondiale depuis 2001. Ce rapport a été élaboré par une équipe composée de Wolfgang Fengler (Chef de projet, AFTP1), Emanuela Galasso (DECRG), Aurélien Kruse (AFTP1) et Frank-Borge Wietzke (AFTP1). L'équipe a bénéficié d'un fort soutien et des conseils de Jesko Hentschel (économiste principal, jusqu'au mois de Septembre 2003 AFTP1). Dieudonné Randriamanampisoa (écono- miste senior, AFTPI) a organisé les études sur les finances publiques locales qui ont été effectuées par le bureau d'études Miara Mita, uploads/Finance/2988910french.pdf