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13 boulevard Vauban – BP 2392 – 98846 Nouméa Cedex Nouvelle-Calédonie Mel : ctc

13 boulevard Vauban – BP 2392 – 98846 Nouméa Cedex Nouvelle-Calédonie Mel : ctcnc@crtc.ccomptes.fr RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES NOUVELLE-CALEDONIE Exercices 2012 et suivants Le présent document a été délibéré par la chambre le 15 février 2018 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES 2 AVANT-PROPOS Le présent rapport d’observations définitives, une fois délibéré, est adressé aux représentants légaux des collectivités ou organismes contrôlés afin qu’ils apportent, s’ils le souhaitent, une réponse qui a vocation à l’accompagner lorsqu’il sera rendu public. C’est un document confidentiel réservé aux seuls destinataires, qui conserve un caractère confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire. Sa divulgation est donc interdite, conformément à l’article L. 262-48 du code des juridictions financières. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES 3 TABLE DES MATIÈRES SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 4 RECOMMANDATIONS ......................................................................................................... 11 RAPPELS D’OBLIGATION JURIDIQUE ............................................................................. 15 INTRODUCTION .................................................................................................................... 17 1.1 L’organisation budgétaire ............................................................................................. 18 1.1.1 La création de budgets annexes au budget principal ...................................................... 18 1.1.2 Le coût des opérations de répartition et de reversement pour la Nouvelle-Calédonie et pour certaines communes ............................................................................................ 26 1.2 La gestion du cadre budgétaire ..................................................................................... 32 1.2.1 L’élaboration du budget est perfectible .......................................................................... 32 1.2.2 L’amélioration du cadre de suivi de la performance ...................................................... 37 1.3 Les procédures comptables ........................................................................................... 39 1.3.1 Le circuit des recettes et des dépenses ............................................................................ 39 1.3.2 La maîtrise de la comptabilité d’engagement ................................................................. 42 1.3.3 L’appréhension des risques encourus ............................................................................. 44 1.3.4 Le suivi du patrimoine .................................................................................................... 48 1.4 Les dotations pluriannuelles ......................................................................................... 52 1.4.1 La fiabilité du contenu des enveloppes de dépenses pluriannuelles et du PPI ............... 52 1.4.2 Les défaillances relevées dans les modalités d’exécution des enveloppes ..................... 56 1.4.3 L’information des élus sur les dotations pluriannuelles ................................................. 58 2 LA SITUATION FINANCIERE ......................................................................................... 60 2.1 La situation consolidée ................................................................................................. 60 2.1.1 La situation budgétaire consolidée ................................................................................. 60 2.1.2 La situation de trésorerie ................................................................................................ 64 2.2 La situation du budget propre ....................................................................................... 75 2.2.1 Les résultats globaux de 2012 à 2016 ............................................................................. 75 2.2.2 Analyse et perspectives par section ................................................................................ 82 3 REPONSE. .......................................................................................................................... 93 .................................................................................................................................................. 95 .................................................................................................................................................. 96 .................................................................................................................................................. 98 ................................................................................................................................................ 100 ................................................................................................................................................ 102 ................................................................................................................................................ 104 ANNEXES ............................................................................................................................. 105 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES 4 SYNTHÈSE Le présent rapport porte sur la situation financière de la Nouvelle-Calédonie depuis 2012. Collectivité « sui generis » au plan juridique, la Nouvelle-Calédonie l’est également sur le plan budgétaire. En effet, elle assure, à de rares exceptions près, la perception de l’ensemble des impôts du territoire y compris ceux destinés aux provinces, aux communes et aux établissements publics. Elle redistribue ensuite ces impôts aux organismes affectataires selon deux dispositifs (la répartition et le reversement) qui sont présentés dans le rapport. Elle gère ainsi des flux fiscaux, de recettes et de dépenses, qui sont comptabilisées budgétairement mais qui ne concernent pas son fonctionnement propre. Jusqu’en 2012, ses opérations propres et les opérations fiscales tierces étaient gérées dans le même budget. Les comptes donnaient une image inexacte de la situation réelle et l’ensemble du fonctionnement budgétaire et comptable présentait des problèmes de fiabilité. Dans ce contexte, la première partie du rapport est consacrée à l’ensemble des questions de fiabilité. Celle-ci a sensiblement progressé à compter de 2012 mais elle doit encore être améliorée. La seconde partie du rapport traite des résultats et de la situation propre de la collectivité en termes budgétaires et de trésorerie. La chambre prend bonne note des efforts de maîtrise des dépenses réalisés depuis deux à trois ans tout en soulignant que la poursuite de l’assainissement financier demeure un enjeu central. La collectivité relève qu’une partie des recommandations de la chambre figure dans le plan de réforme de la gestion des finances publiques voté par le congrès le 28 décembre 2016. La chambre en convient tout au long du présent rapport mais souligne la nécessite d’effectivement mettre en œuvre ce plan de réforme plus d’un an après son vote. La fiabilité Les missions fiscales de la collectivité ont longtemps affecté la fiabilité de ses comptes sans qu’elle en soit consciente. La chambre l’avait alertée sur ce point dans son précédent rapport. Depuis 2012, le processus d’adaptation de l’organisation budgétaire est en cours mais doit encore progresser alors que d’autres questions de fiabilité se posent toujours. L’organisation budgétaire Etablir des comptes fiables c’est-à-dire, décrivant fidèlement les dépenses et les recettes des différentes missions exercées par la collectivité, demande de créer des budgets annexes dédiés. Deux l’ont été. Le premier, en 2012, est consacré à la perception et au reversement des RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES 5 recettes affectées. Le second, consacré aux opérations de répartition fiscale, a été créé en 2016. Il reste à mettre en place le budget de la régie des tabacs qui devrait retracer les opérations commerciales d’achats et de reventes de tabacs découlant du monopole d’importation de la collectivité. L’exercice de ses missions fiscales impose à la collectivité des coûts importants. Le rapport présente en détail les différents mécanismes impactant la trésorerie et la situation budgétaire. La chambre recommande que ces charges induites soit identifiées, chiffrées et actées. La gestion du cadre budgétaire La gestion du cadre budgétaire est par ailleurs perfectible. Le contenu et le vote de la maquette budgétaire présentent plusieurs irrégularités de forme que la chambre demande à la collectivité de régulariser. La chambre suggère par ailleurs d’optimiser le vote du budget : ainsi de remplacer la maquette utilisée par une maquette votée par nature et d’assouplir les délais de vote afin de permettre une préparation et un vote du budget primitif appuyés sur des prévisions plus précises parce que plus proches de l’année budgétaire. Les dépenses budgétaires sont gérées par les services dans un cadre analytique introduit en 2009. Ce dernier comprend 5 niveaux (mission, programme, action, action fille et action petite-fille) et doit être simplifié. La préparation budgétaire est faite par les directions au niveau des actions. L’exécution budgétaire s’effectue au niveau des actions filles et des actions petites-filles. La chambre encourage la collectivité à modifier le cadre analytique afin que la préparation et l’exécution budgétaire s’effectuent au même niveau. La collectivité s’est inspirée du dispositif de suivi de la performance mis en place par l’Etat, avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)1, en instaurant en 20092 des indicateurs de performance dans le dialogue budgétaire entre l’exécutif, les directions et les élus. Ces indicateurs ont été progressivement délaissés et devraient être relancés. Les procédures comptables Les procédures comptables se modernisent avec la mise en place d’une gestion centralisée des factures et la perspective d’une dématérialisation des pièces comptables que la chambre recommande de faire aboutir. Elles doivent cependant encore progresser en régularité. En dépit d’améliorations récentes, la comptabilité d’engagement peut encore gagner en fiabilité notamment s’agissant des restes à réaliser. La chambre souligne également le caractère obligatoire des provisions destinées à assurer la sincérité du budget. Leur montant apparait actuellement insuffisant au regard des 1 Les directions de l’Etat s’engagent sur des indicateurs de performance dans des projets annuels de performance (PAP) annexés à la loi de finances et font le bilan des résultats dans les rapports annuels de performance annexés à la loi de règlement. 2 Elle avait dénommé cette démarche « plan de performance des politiques publiques » ou « 4P ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES 6 risques identifiés : tutelles d’établissements publics, avances de trésorerie non remboursées, appel en garantie d’emprunt. La gestion patrimoniale doit être améliorée dans l’ensemble de ses volets. L’inventaire physique et comptable du patrimoine doit être effectué, ce qui englobe le basculement en immobilisations définitives de près de 90 Mds F CFP d’immobilisations classées en comptes provisoires. Les immobilisations que la collectivité réalise pour elle-même, en particulier les développements informatiques de la direction des services informatiques, doivent être décomptées comme travaux en régie ce qui valoriserait cette production, fiabiliserait le patrimoine et allègerait les charges de fonctionnement du budget propre. Les dotations pluriannuelles Les dotations pluriannuelles sont les autorisations de programme (AP) et les autorisations d’engagement (AE). La collectivité recourt massivement à cet outil puisque 95% des dépenses d’investissement procèdent d’une AP. Néanmoins, ces dotations pluriannuelles ne sont pas gérées de manière fiable. La chambre recommande que leur contenu soit plus précis tant s’agissant du programme global de dépenses autorisé que du calendrier des dépenses budgétaires prévisionnelles. Ce dernier doit être évalué avec une précision suffisante dès le vote de la dotation. A ces deux conditions, les dotations pourraient être le support de l’élaboration d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI). La collectivité a en effet lancé une démarche de PPI que la chambre recommande de poursuivre jusqu’à son terme. Pour les dépenses relevant d’une dotation pluriannuelle, les actes juridiques (bons de commande, marchés, contrats) doivent être comptablement engagés sur les crédits pluriannuels uniquement. Les crédits budgétaires ne doivent être utilisés que pour mandater les pièces présentées en paiement. Or la collectivité engage les actes juridiques sur crédits pluriannuels puis sur crédits budgétaires, ce qui ne devrait pas se produire s’agissant de dépenses relevant d’une AP ou d’une AE. Enfin, l’information fournie aux élus pour le vote et le suivi des dotations pluriannuelles n’est pas suffisante contrairement aux dispositions légales. La chambre recommande que les uploads/Finance/ rapport-de-la-ctc-sur-les-finances-de-la-nouvelle-caledonie-depuis-2012.pdf