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Les risques financiers futurs : Conséquences pour la gestion de la dette et rôl

Les risques financiers futurs : Conséquences pour la gestion de la dette et rôle des ISC COMMISSION DE LA DETTE PUBLIQUE Février, 2003 3 Les risques financiers futurs : Conséquences pour la gestion de la dette et rôle des ISC Sommaire ..................................................................................5 Objectifs et étendue..................................................................8 Qu’est-ce que les risques financiers futurs?.........................9 Importance des risques financiers futurs pour la gestion de la dette....................... .........................................................14 Défis du recensement et de l’évaluation des risques financiers futurs......................................................................18 Recensement et classement des risques financiers futurs ..................................................................18 Évaluation des coûts prévus des risques financiers futurs........ ..........................................................21 Méthodes de présentation de l’information, de budgétisation et d’atténuation des risques....................28 Présentation de l’information sur les risques financiers futurs.. ................................................................29 Budgétisation des risques financiers futurs..................... ...34 «Meilleurs Procédés» pour la gestion des risques....... ......38 Rôle de l’ISC............................................................................41 Sources citées........................................................................49 5 Sommaire 1. Le mandat adopté par le Comité directeur de l’INTOSAI charge la Commission de la Dette Publique (CDP) de faire paraître des lignes directrices et d’autres renseignements à l’usage des institutions supérieures de contrôle (ISC) en vue d’encourager la présentation en règle d’information sur la dette publique et sa bonne gestion. De façon générale, le présent document Ø offre un aperçu descriptif des «risques financiers futurs » susceptibles d’avoir des conséquences pour la situation financière et la gestion de la dette à long terme d’un gouvernement. Ø examine des rôles que peuvent jouer les ISC à cet égard. 2. Les gouvernements mènent un large éventail de programmes et d’activités qui peuvent se traduire par des prélèvements sur les ressources futures et provoquer de l’instabilité financière. Or nombre de ces prélèvements ne sont ni comptabilisés ni budgétisés, et l’analyse financière classique n’en fait pas état adéquatement .1 Par conséquent, ces éléments— en provoquant la hausse imprévue des dépenses et du financement de la dette— peuvent grever les budgets et limiter la souplesse financière à tel point qu’ils mineraient les objectifs de la politique financière et économique d’un État. 3. Pour éviter l’instabilité financière et la variation inopinée des besoins financiers, les choix stratégiques doivent reposer sur une image complète de la situation financière nationale à long terme, y compris une compréhension exhaustive des prélèvements possibles sur les ressources budgétaires futures.2 Dans la même optique, une gestion réussie de la dette dépend non seulement de la limitation du solde de la dette publique et du déficit ou de l’excédent budgétaire, mesurés par des techniques d’application courante, mais également d’une stratégie intégrée visant, entre autres, à doter en temps opportun des provisions pour éventualités, à gérer efficacement les risques et à éviter les grandes opérations de sauvetage d’entités quasi budgétaires. 6 Pareilles analyses générales doivent s’inscrire en complément du niveau de la dette, indicateur premier de l’endettement d’une administration publique. 4. Sensible à l’étendue des activités susceptibles d’occasionner des prélèvements sur les ressources futures, la Commission n’a pas cherché à élaborer une définition type de la dette. Plutôt, le document intitulé Orientation sur la définition de la dette publique et sa communication3 recense et définit diverses composantes de la dette publique qu’il y a lieu, éventuellement, de communiquer. 5. De façon comparable, le concept des «risques financiers futurs», qui déborde l’analyse comptable et financière classique, est censé offrir une perspective large des programmes et des activités de l’État qui peuvent engager le gouvernement, par des voies explicites ou implicites, à faire usage de ressources futures. Il a pour objet d’offrir aux gouvernements un instrument qui les aidera à voir au-delà de leur situation financière actuelle et à envisager les conséquences à long terme des décisions actuelles et les facteurs à l’origine des prélèvements futurs. Ainsi avertis, ils devraient être plus à même de bien gérer leurs flux de trésorerie et de prendre des décisions avisées sur leurs besoins financiers futurs. 6. Grâce à la communication de renseignements exhaustifs et de grande visibilité sur les risques financiers futurs, les décisionnaires sont mieux en mesure de traiter des coûts futurs et d’aider à prévenir l’évolution imprévue des besoins financiers. Non seulement les décisionnaires doivent être sensibles à l’assortiment des risques financiers futurs, mais aussi l’application de mesures efficaces et leur intégration aux systèmes de rapports financiers, de budgétisation et aux autres processus stratégiques doivent concourir à la mise en place d’incitatifs à la prise de décisions améliorées concernant le financement des risques financiers futurs ou la façon de les éviter. 7. La Commission est d’avis que les ISC, fortes de leurs pouvoirs légaux, peuvent être source de valeur ajoutée en assumant un rôle actif en faveur de la compréhension et de la surveillance 7 des risques financiers et de leurs conséquences pour la gestion de la dette. Fait à noter, cette activité est distincte de la fonction consacrée d’attestation du vérificateur. Ainsi, si les ISC peuvent jouer un rôle précieux en offrant des conseils d’orientation concernant les risques financiers, il faut bien comprendre que cette activité ne procure pas l’assurance que donne la vérification financière. Qui plus est, les ISC peuvent être tenues d’établir une présence active et de se donner des formules et des méthodes nouvelles et pluridisciplinaires pour étendre efficacement leurs fonctions au-delà de la situation financière actuelle et des contrôles financiers. 8. Voici certains des rôles qu’une ISC peut assumer relativement aux risques financiers futurs: Ø Vérifier les risques financiers futurs énoncés dans les rapports financiers et en faciliter la compréhension; Ø Favoriser de bonnes pratiques de communication des risques financiers futurs, y compris ceux qui échappent aux rapports financiers et budgétaires classiques. Par exemple, les ISC peuvent collaborer • à la constitution d’un portefeuille unique des risques financiers d’un pays donné; • à l’application de cadres comme la «matrice des risques financiers4» pour faciliter la compréhension de l’étendue des risques qu’assume un pays particulier; • à l’évaluation des coûts et des conséquences prévus de risques financiers particuliers; • à l’utilisation d’instruments pluridisciplinaires, telle la simulation, pour illustrer et élucider les perspectives financières à long terme d’un pays; Ø Promouvoir l’application de «pratiques exemplaires» d’évaluation et d’atténuation des risques: 8 • Techniques d’évaluation de risque. • Démarches pour réduire le risque. • Procédés de gestion du risque. Objectifs et étendue 9. Le présent document épluche les questions centrales relatives aux risques financiers futurs que les ISC peuvent prendre en considération lorsqu’elles portent un jugement sur la situation financière et la stratégie de gestion de la dette d’un gouvernement. Notamment: Ø il décrit le concept des « risques financiers futurs » et en présente des exemples; Ø il envisage le rapport entre les risques financiers futurs, la situation financière à long terme et la gestion de la dette; Ø il relève les points décisifs et les questions nécessitant une réponse concernant le recensement, l’appréciation, la communication, la budgétisation et la surveillance des risques financiers futurs; Ø il avance des exemples de méthodes de communication, de budgétisation, de contrôle et de surveillance des risques financiers futurs; Ø il examine les rôles éventuels que les ISC peuvent jouer en la matière. 10. Le présent document ne prescrit pas, car là n’est pas son rôle, une méthode comptable ou un type de rapport à utiliser pour communiquer les prélèvements potentiels sur les ressources futures ou leurs conséquences pour la gestion de la dette. Il vise plutôt à brosser un tableau explicatif de cette question 9 complexe et à examiner les rôles que peuvent jouer les ISC. 11. En rédigeant le présent document, la Commission a pris appui sur la publication de l’INTOSAI intitulée Orientation sur la définition de la dette publique et sa communication. De plus, elle s’est reportée à ses études antérieures, ainsi qu’à celles d’autres commissions de l’INTOSAI, de divers organismes chargés de fixer des normes de comptabilité et d’organismes internationaux qui s’intéressent aux questions de dette publique, entre autres la Banque Mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). En outre, la Commission a consulté des représentants de la Banque Mondiale, de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et du FMI. Par ailleurs, elle a examiné des budgets, des états financiers et d’autres documents de politique financière de pays choisis afin de mettre en perspective les méthodes actuelles de gestion des différentes catégories de risques financiers futurs. Qu’est-ce que les risques financiers futurs? 12. Le concept des «risques financiers futurs» embrasse le large éventail de responsabilités, de programmes et d’activités pris en charge par les gouvernements nationaux, qui peuvent nécessiter des prélèvements sur les ressources futures. Le concept, qui s’étend au-delà de l’analyse comptable et financière classique, vise à situer dans une perspective large les activités gouvernementales susceptibles, explicitement ou implicitement, de nécessiter le recours par un gouvernement à des ressources futures. Plutôt que d’offrir des lignes directrices strictes axées sur des définitions, les auteurs entendent proposer un cadre qui permettra de mieux comprendre la situation financière à long terme d’un pays. 13. À l’évidence, les risques financiers futurs varient grandement sous l’aspect de leur ampleur, de leur probabilité et du poids de l’obligation légale du gouvernement. La Pièce I propose des exemples d’activités qu’il peut être utile de prendre en compte pour évaluer la viabilité à long terme de la uploads/Finance/ fiscalexpos-f.pdf