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Les PPP - partage équitable des risques, valeur ajoutée pour le citoyen? Docume

Les PPP - partage équitable des risques, valeur ajoutée pour le citoyen? Document de travail Secrétariat du TUAC, 13 avril 2010 Table des matières Définition................................................................................................................................................................ 1 « En avoir pour son argent », la justification des PPP ............................................................................................ 2 Considérations budgétaires................................................................................................................................. 2 Efficacité et transfert de risques ......................................................................................................................... 3 Mesurer les risques............................................................................................................................................. 4 Concurrence ....................................................................................................................................................... 4 Gouvernance et gestion des PPP............................................................................................................................. 5 Statut juridique et ingénierie financière ............................................................................................................. 5 Changement dans les relations sociales.............................................................................................................. 5 Complexité des contrats ..................................................................................................................................... 5 Perte de compétences et rigidité budgétaire ....................................................................................................... 6 Autres enjeux .......................................................................................................................................................... 6 Les plans de relance ........................................................................................................................................... 6 Les pays en développement................................................................................................................................ 6 Sources:................................................................................................................................................................... 7 Définition 1. Définir le terme PPP est la première, mais non moins difficile étape dans toute discussion sur les partenariats public-privé. Pour la Commission européenne, les PPP impliquent « toutes les formes de coopération entre les autorités publiques et les entreprises dans le financement, la construction, la rénovation, la gestion et la maintenance d’une infrastructure ou la fourniture d’un service ». La Banque européenne d’investissement se réfère à « une grande variété de modalités de travail, des plus informelles aux partenariats stratégiques, dans la conception-construction-financement-et-exploitation des contrats et de sociétés d’économie mixte ». Pour le FMI, les PPP sont explicitement présentés comme une alternative à la privatisation: ce sont des « arrangements par lesquels le secteur privé fournit des infrastructures et des services qui, traditionnellement, relèvent de la responsabilité de l’Etat ». La définition de l’OCDE ne déroge pas à cette approche, si ce n’est qu’elle met l’accent sur les dispositions contractuelles, la rentabilité du secteur privé et le processus de transfert des risques qui est censé avoir lieu. De l’avis de l’OCDE, les PPP sont en effet des accords contractuels entre « l’Etat et un ou plusieurs partenaires privés (qui peuvent inclure les opérateurs et les financiers) en vertu duquel les partenaires privés fournissent des services de telle manière que les objectifs de prestation des services publics sont alignés avec les objectifs de rentabilité des partenaires privés et où l’efficacité de l’alignement dépend d’un transfert suffisant du risque aux partenaires privés ». 2. En pratique, il existe de nombreux arrangements différents qui tombent sous l’acronyme générique PPP. L’arrangement le plus commun est celui mentionné plus haut : Conception, Construction, Financement et Exploitation. En tant que tel, les PPP sont placés à mi-chemin 2/7 entre les transactions des marchés publics et les concessions. Contrairement aux marchés publics, le PPP ne se limite pas au simple achat par l’Etat d’un actif produit par un opérateur privé. Bien au contraire, dans un PPP l’Etat achète un « flux de services généré par l’actif du partenaire privé » et dont la propriété et la responsabilité d’exploitation incombent à l’opérateur privé (OCDE 2008). Par ailleurs il est souvent invoqué que le PPP est une activité régie par le droit privé qui par nature est moins exigent en matière de transparence et divulgation d’information que ne l’est le droit administratif public. Le transfert des risques aux opérateurs privés est sans aucun doute beaucoup moins important dans un PPP que dans une concession qu’en PPP, et notamment lorsqu’il est question du risque lié à la demande (ou risque commercial). Enfin, le PPP se distingue par la répartition des revenues qui pour l’opérateur privé peuvent être tirés soit des redevances auprès des usagers, soit de paiements directement de l’Etat. Dans les concessions en revanche, l’opérateur se rémunère uniquement sur la redevance imposée à l’usager (et si paiements il y a avec l’Etat, c’est alors en sans inverse : l’opérateur privé paie une redevance au gouvernement pour le droit d’exploiter la concession). « En avoir pour son argent », la justification des PPP 3. La décision de s’engager sur la voie du PPP – par opposition aux marchés publics traditionnels – devra être régie par le principe de la value for money1. Le PPP sera en effet sélectionné s’il offre une meilleure optimisation des ressources que celle de l’option publique. En théorie, pour procéder à cet exercice la plupart des gouvernements qui pratiquent le PPP font appel à « test comparatif du secteur public » ou alors une analyse complète des coûts et des bénéficies. Et pourtant il subsiste de grandes incertitudes quant aux critères permettant de définir ce principe du « En avoir pour son argent ». Pour l’OCDE, les gouvernements devraient procéder en trois étapes. Ils doivent d’abord vérifier :  Si, en comparaison avec l’option des marchés publics, la solution PPP est compatible avec les limites budgétaire et, partant de là  Si elle génère des gains en efficacité, ces gains reposant sur  L’ampleur des transferts de risques de la puissance publique vers l’opérateur privé et enfin,  le degré de concurrence qui prévaut lors des appels d’offre et l’exploitation des contrats. Considérations budgétaires 4. L’analyse budgétaire est essentielle au processus de décision. La réalité est quelque peu différente. Selon l’OCDE, un projet est considéré abordable d’un point de vue budgétaire s’il « s’inscrit dans les contraintes budgétaires pluriannuels du gouvernement ». Si la valeur actualisée d’un projet – y compris ses revenus et avantages sociaux futurs – reste dans les limites imposées par la dette publique actuelle, le projet pourra être considéré comme abordable. Dans la pratique toutefois, l’OCDE note que cette évaluation n’est « jamais faite » parce que les gouvernements ne pensent pas en termes d’exercices budgétaires pluriannuelles mais bien d’exercices annuels. Ainsi, et selon l’OCDE, les gouvernements s’en remettent à des méthodes d’évaluation « au jugé » pour mesure la viabilité du projet rapportée aux capacités budgétaires actuelles. Il n’est alors pas surprenant que l’option PPP soit le plus souvent présentée sous son meilleur jour, car elle induit une réduction des dépenses 1 Qui peut se traduire par la très subtile expression « en avoir pour son argent ». 3/7 d’investissements dans l’exercice budgétaire annuel en cours. Comme le souligne David Hall, l’argument massue des partisans des PPP est « qu’ils ne coûtent rien à la collectivité » [...] et qu’en conséquence « l’Etat et les collectivités locales pourront dépenser plus pour d’autres projets ». À long terme cependant, les flux futurs de paiements du gouvernement à l’opérateur privé doivent être pris en compte. Quand cela est fait, ce qui fera vraiment la différence entre un PPP et l’options de passation de marchés publics se réduit à deux facteurs: (i) le service de la dette (ou le coût du financement) et (ii) les gains en efficacité. Parce que le coût de financement en général est plus élevé pour le secteur privé que pour l’Etat, le critère budgétaire en faveur du PPP dépendra in fine de l’efficacité dans l’exécution du projet. Les gains devront d’ailleurs être suffisamment élevés pour non seulement dépasser ceux de l’option des marchés publics, mais aussi pour compenser le coût de financement plus élevé du secteur privé. Efficacité et transfert de risques 5. Si le coût de financement est une mesure quantifiable et objectivement vérifiable, il en est tout autre en ce qui concerne la notion d’efficacité. Selon l’OCDE, l’option PPP devrait se révéler supérieur en terme « d’efficacité technique» (rapport entre les intrants et la production) et « d’efficacité X » (c.à.d. éviter le gaspillage). Cette supériorité sera acquise si un « transfert suffisant de risques » à l’opérateur privé a lieu et ce selon une répartition adéquate des risques à la partie (qu’elle soit publique ou privée) qui est «la plus apte à gérer le risque ». 6. Les risques de projet comportent (i) les risques commerciaux et (ii) les risques politiques et ceux liés à la réglementation. Le secteur privé est supposé est plus apte à gérer les risques commerciaux, laissant le risque politique à l’Etat. Les risques commerciaux se répartissent en risques liés à la production (les coûts du projet) et risques liés à la demande (revenus du projet). Les risques de production sont relatifs à la construction, les procédés de production, les changements technologiques et, non des moindres, le travail. Les risques liés à la demande se rapportent aux revenus générés par le projet (changements dans les choix et comportements des consommateurs, dans la concurrence) ainsi que les risques macro- économiques (croissance, démographie, taux d’intérêt, taux de change, inflation). 7. En général les risques de production seront attribués à l’opérateur privé. Les PPP impliquent ainsi un transfert du risque social – salaires, santé et sécurité au travail, si ce n’est les droits à la retraite – du gouvernement à l’opérateur privé. Les risques liés à la demande seront aussi considérés comme mieux gérés par le secteur privé. Cependant, en pratique l’opérateur privé tentera le plus souvent d’obtenir des concessions lors de la phase de négociation pour justement limiter son exposition à la volatilité des revenus (et aux risques liés à la demande) : n’oublions pas que pour les entreprises, l’attraction principale du PPP est l’accès à un flux de trésorerie constant et prévisible. L’allocation des risques peut aussi être analysée sous l’angle des risques « à la baisse » (probabilité de pertes) et des risques « à uploads/Finance/ 1005t-ppp-fr-pdf.pdf