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N°400 SÉNAT SECONDE SESSION ORDINAIRE DE 1991-1992 Rapport remis a Monsieur le

N°400 SÉNAT SECONDE SESSION ORDINAIRE DE 1991-1992 Rapport remis a Monsieur le President du Senat le 10 jum 1992 . Depôt publie au Journal officiel du 1 l Juin 1992 Annexe au proces.verbal de la seance du 11 juin 1992 RAPPORT de la commission d'enquête chargée de recueillir tous éléments d'information sur le fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif et l'exécution de leurs décisions ainsi que sur les services chargés du contentieux administratif dans les administrations publiques, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 10 décembre 1991. Président M. Hubert HAENEL, Rapporteur M. Jean ARTHUIS, Senateurs (I) ('eue rom rni.sion est composer de MM Hubert I laenel, President. Geoffroy de Montalembert, President d'honneur, Philippe de Buurgoing, Guy Allouche, vice presiderds. Robert Pages, secretaire; Jean Arthuis, rapporteur. Germain Authie. Jose Balarello, Gilbert Baumet, Jacques Bimbenet. Cabana, Bernard Laurent, Rene Monory, Georges Othily, Albert Ramassamy, Marcel Rudloff, Michel Rufin, Pierre Schiele, Jean Simonin. Jean-Pierre Tizon, Serge ' inçon Voir les numeros : Bénat:482(1990 1991t,138 etT A 4911991 1992, Juridictions administratives. 1 SOMMAIRE Pales INTRODUCTION 11 PREMIERE PARTIE - AUTRE JUSTICE, AUTRE CRISE ... 17 I. LES I)ELAIS DE JUGEMENT SON'I"I'ROP LONGS 18 A. LA JUSTICE: ADMINISTRATIVE RESTE TROP LENTE EN DEPIT DES EFFETS POSITIFS DE LA REFORME DE 1987 18 1. La justice administrative, malgré des efforts indéniables, ne parvient pas à répondre à l'accroissement de la demande de justice 19 2. Les juridictions administratives accumulent des stocks très importants 93 B. LA TARDIVETE DESJUGEMENTS CONFINE AU DENI DE JUSTICE 30 1. Le privilège du préalable aggrave les conséquences de la lenteur du juge administratif 30 2. La longueur des delais de jugement encourage l'administration et les politiques à l'irresponsabilité 32 3. La lenteur du juge crée l'incertitude juridique 33 C. LA FRANCE A ETE CONDA MN EE l'AR LA COUR EU ROPEEN NE DES DROITS DE L'HOMME EN RAISON in: cri-n.: LENTEUR DERAISON N ABLE 34 D. LE JUSTICIABLE: sr: 'FOU RN E VERS LE JUGE CIVIL DES REFERES 35 Li KXKCUTION DES DECISIONS DU JUGE ADMINISTRATIF SE HEURTE PARFOIS À CERTAINS OBSTACLES 36 A. LES CAS IFINEXECt TION SONT PEI. NOMBREUX MAIS ILS SONT l'A RE'OIS'I'RES C IIOQU ANTS 36 L Un volume faible mais en augmentation 36 2. L'exécution de certaines décisions se heurte à des difficultés réelles 38 3. Une mauvaise appréciation des conséquences à tirer de la décision du juge 39 Senat 400. — I -2 Pattes 4. La négligence de l'administration 39 5. L'exception : une mauvaise volonté 40 B. L'INEXECUTION DES DECISIONS JURIDICTIONNELLES PORTE ATTEINTE À T: ÉTAT DE DROIT 42 DEUXIÈME PARTIE - UNE JUSTICE BLOQUÉE 45 I - L'ADMINISTRATION S'EN REMET TROP FACILEMENT AU CONTENTIEUX 45 A. ELLE NE SE PREOCCUPE PAS DE PRÉVENIR LE CONTENTIEUX . 45 1. Elle ne répond pas aux recours gracieux ou hiérarchiques . 45 2. L'administration ne s'est pas dotée des moyens d'écouter le citoyen 46 ci) elle n'est pas un interlocuteur 46 h) 14ntérét du service avant l'interét general 47 3. La fabrication de la règle de droit et le traitement du contentieux restent trop souvent séparés 47 B. LES MODES ALTERNATIFS DE REGLEMENT DES LITIGES NE SONT PAS DEVELOPPÉS 48 1. Des obstacles au traitement extra-contentieux 48 2. Le pré-contentieux occupe une place contrastée 52 C. L'ADMINISTRATION NE DISPOSE PAS TOUJOURS DES MOYENS DE SA POLITIQUE CONTENTIEUSE. 55 1. Les volumes de contentieux sont très inégaux 55 2. Le contentieux est une partie de l'administration en déshérence 55 ci) l'existence d'un service contentieux dans les administrations ne va pas de soi ............................................. 56 h) la place du contentieux dans l'organigramme est loin d'occuper le premier rang .......................................... c) des modes d'organisation tres divers d) un contentieux largement subi ...................... 3. Cette déshérence peut conduire à des dysfonctionnements graves ................................ ............. a) la qualité des mémoires est en baisse . ............ b) une incapacité a faire face a une pointe de contentieux c) un instrument potentiel de tutelle 58 60 61 62 62 62 62 - 3 - Pages d) des services "boite à lettres" 64 II. LA DEMANDE I)E DROIT S'EST ACCRUE 65 A. L'Acc ES AU JUGE EST PLUS FACILE 66 1. L'absence de formalisme du recours pour excès de pouvoir 66 2.Une meilleure information des administrés 66 u) le legislateur u impose plus de transparence dans l'action administrative 66 h ) les décisions devant ètre motivees sont de plus en plus nombreuses 67 cl le rôle croissant des associations 67 3. Une meilleure connaissance du juge administratif et l'extension de son contrôle 67 4. Une désacralisation de l'administration 69 B. LINFLATioti NORMATIVE FAVORISE LE CONTENTIEUX 70 1. Une prolifération du droit 70 u) la multiplication des interventions administratives 70 bIuneffet d'affichage 71 c) une dérive bureaucratique 71 2. Un droit plus fragile 73 u) la ffirmationjuridique des reducteurs est insuffisante 74 h) le contrôle juridique des te.xles est parfois contourne 74 e) le travail legislatif peut manquer de rigueur 76 HL UN E JUSTICE EN RETARD D'UNE REFORME 78 A. 1.Es GOULOTS D'ETRANGLEMENT N'ONT JAMAIS ETE SUPPRIMES I)E FAÇON DURABLE 78 1. Les tribunaux administratifs sont devenus les juges de droit commun en 1953. 78 2. La procédure a été allégée de façon trop timide et indifférenciée 79 a) des alkgements trop timides 79 h) les vrais probkmes de but(' demeurent 81 3. La création d'un nouveau degré de juridiction n'a désencombré que le Conseil d'État 84 a) une reforme tardive . 84 h) une reforme amhdieum , 84 4. Les effets de la réforme de 1987 s'épuisent 87 4 Pages u) l'encombrement de la juridiction administrative va croitre, toutes choses égales pur ailleurs. 87 b) des risques accrus pour les cours administratives d'appel à l avenir. 90 B. DES MOYENS RAREMENT SUFFISANTS 91 1. Les problèmes matériels du traitement du contentieux persistent 91 a) la situation dramatique de certains tribunaux administratifs 91 b) lu situation satisfaisante des cours administratives d'appel 93 c) le Conseil dEtat, entre archuisme et modernité 93 2. Des problèmes chroniques de gestion des ressources humaines. 94 a) les effectifs restent trop faibles 94 b) un corps en guète didentite 95 3. Un statut désavantageux ? 98 a) la magistrature administrative un corps peu attractif 98 1)) le Conseil dElat le poids des traditions 99 c) le désarroi des greffes 105 4. Des methodes de travail archaiques 106 a) une fonction documentaire artisanale 106 b) des delais excessifs de communication des pieces 107 c) les stocks de dossiers ne sont pus toujours gères 108 d) des délais de notification parfois inacceptables. 109 5. Des magistrats très sollicités. 110 u) lu participation u des organismes exterieurs 110 b) de lourdes activités de gestion 110 c) les membres du Conseil dEtut sont egalement des conseillers juridiques Ires recherchés I II TROISIÈME PARTIE : POURQUOI DEUX JUSTICES? 113 I - POURQUOI DEUX ORDRES DE JURIDICTION ? 114 A. UN PRINCIPE PA RFOIS CONTESTE 114 1. Une solution qui ne va pas de soi 114 a) le système le moins répandu est celui de l'unité de juridiction 114 5 Pagel; h) lu plupart des pays europeens connaissent la dualite de juridictions 115 2. La dualité des juges en France s'explique par l'histoire de sa justice 116 u) lu justice du Roi coexistait avec lu justice ordinaire 116 h) lu Revolution u affirme lu séparation des pouvoirs en laissant dans l'ombre le problème du juge de l'administration 117 c) le système de "l'administrateur-juge"s'est édifie dans ce contexte 117 d) l'apparition des juridictions administratives 118 e) l'emergence d'une justice administrative 118 3. Des justifications a posteriori convaincantes 119 u) une' bonne connaissance de l'administration 119 h) une jurisprudence qui u battu en hreche !impunité administrative 120 5. La constitutionnalisation de l'existence du juge administratif au nom de la séparation des pouvoirs "à la française" 122 B. DES DIFFICULTES DE FONCTIONNEMENT 123 1. La répartition des compétences obéit à des règles complexes 123 u) le juge a defini des crueres de competence dont la mise en oeuvre se revele subtile à l'tuces 123 b) des textes successifs ont procede u des repurtitions ponctuelles de compétences en compliquant encore des règles peu claires 124 c) plus recemment ont etc institues de veritables "blocs de compétence" 125 2. Les inconvénients de la dualité 126 a) lu procédure peut ètre considerablement compliquée par la répartition des competences 126 h) des jurisprudences parfois cacophoniques 128 ll - POURQUOI UN JUGE ADMINISTRATIF? 130 A. UN JUGE A DEUX VISAGES 130 I. Un juge fonctionnaire? 130 u) un recrutement unique et une fOrmation commune avec les hauts fonctionnaires 130 1)) le statut des juges de l'administration peut prèter a confusion 130 2. Un juge conseiller ? 131 H. UN JUGE COMPLAISANT? 132 1. Une procédure défavorable au justiciable? 132 -6 jgej u) une inegulite flagrante :le privilege du prealuhle 132 h ) une procedure contentieuse opaque 133 2. Une jurisprudence trop timide en forme d'autocensure 135 u) le juge administratif u un comportement parfois ffirmaliste qui l'umene a uutolim der son contrôle 135 h) le juge administratif reste part uploads/S4/ senat.pdf