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CONSEIL D’ETAT REFLEXIONS SUR L’INSTITUTION D’UN PARQUET EUROPEEN Etude adoptée

CONSEIL D’ETAT REFLEXIONS SUR L’INSTITUTION D’UN PARQUET EUROPEEN Etude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée générale plénière du Conseil d’Etat La Documentation française 2 Publications du Conseil d’État chez le même éditeur Rapports publics du Conseil d’État dans la Collection « études et documents du Conseil d’État » - Les autorités administratives indépendantes (EDCE n° 52), 2001. - Collectivités publiques et concurrence (EDCE n° 53), 2002. - Perspectives pour la fonction publique (EDCE n° 54), 2003. - Un siècle de laïcité (EDCE n° 55), 2004. - Responsabilité et socialisation du risque (EDCE n° 56), 2005. - Sécurité juridique et complexité du droit (EDCE n° 57), 2006. - L’administration française et l’Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ? (EDCE n° 58), 2007. - Le contrat, mode d’action publique et de production de normes (EDCE n° 59), 2008. - Droit au logement, droit du logement (EDCE n° 60), 2009. - L’eau et son droit (EDCE n° 61), 2010. Collection « Les études du Conseil d’État » - La norme internationale en droit français, 2000. - L’influence internationale du droit français, 2001. - La publication et l’entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, 2001. - Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002. - Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004. - L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004. - Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, 2006. - Inventaire méthodique et codification du droit de la communication, 2006. - Pour une politique juridique des activités spatiales, 2006. - Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national, 2007. - Le droit de préemption, 2008. - L’implantation des organisations internationales sur le territoire français, 2008. - Les recours administratifs préalables obligatoires, 2009. - La révision des lois bioéthiques, 2009. - Les établissements publics, 2010. - Développer la médiation dans le cadre de l’Union européenne, 2010. 3 Sommaire Introduction..................................................................................................9 1ère partie - La difficile genèse du parquet européen....................11 1.1. La recherche d’une protection efficace des intérêts financiers européens...........................................................................................11 1.1.1. La protection des intérêts financiers communautaires, fondement d’un ministère public européen............................................11 1.1.1.1. La protection des intérêts financiers : une notion sui generis...........................................................................................11 1.1.1.2. Une protection approfondie des intérêts financiers européens. ...........................................................................................12 1.1.2. L’institution d’un espace judiciaire européen, autre socle du ministère public européen..................................................................14 1.1.2.1. Le contexte présidant à la proposition d’un ministère public européen.............................................................................................14 1.1.2.2. La première formulation du concept de ministère public européen.............................................................................................15 1.1.3. Le Livre vert : une étape résolument « unioniste » du projet de Parquet européen . ..............................................................................16 1.1.3.1. Un projet européen dans son principe. ...................................16 1.1.3.2. Un projet mesuré dans son contenu ......................................17 1.1.3.3. Un projet déjà précurseur dans ses propositions normatives.17 1.2. Parallèlement, la coopération en matière pénale se renforce entre les Etats membres......................................................................18 1.2.1. Des initiatives entreprises initialement dans une logique intergouvernementale . ............................................................................18 1.2.2.Le renforcement de la coopération judiciaire en matière pénale...19 1.2.2.1. Les raisons de ces avancées significatives..............................19 1.2.2.2. Les modalités de cette coopération accrue entre les Etats membres.............................................................................................20 1.2.3. Le renforcement concomitant de la coopération policière............23 1.2.3.1. Une approche initialement limitée à l’échange d’informations : Europol. .....................................................................23 1.2.3.2. Un renforcement des pouvoirs d’investigation. ......................25 1.3. La concrétisation d’un Parquet européen par le traité de Lisbonne laisse subsister plusieurs interrogations. ..............................................27 1.3.1.Réflexions liminaires sur l’article 86 TFUE.......................................27 4 1.3.2. Les interrogations qui résultent de la rédaction même de l’article 86 TFUE ..................................................................................28 1.3.2.1. L’incertitude sur l’institution même d’un Parquet européen..29 1.3.2.2. L’incertitude quant au nombre d’Etats membres participant au Parquet européen ..........................................................................29 1.3.2.3. L’incertitude relative au statut et à la structure du Parquet européen ............................................................................................29 1.3.2.4. L’incertitude sur l’étendue des compétences dévolues au Parquet européen ..........................................................................30 1.3.3. Des prises de position contrastées des Etats membres . ................31 1.3.3.1. Les Etats membres qui semblent favorables, par principe, à l’institution d’un Parquet européen..................................................31 1.3.3.2. Les Etats membres qui semblent favorables à cette institution, mais qui éprouvent encore quelques hésitations..32 1.3.2.3. Les Etats membres qui ont émis des réserves sur une création trop prompte d’un Parquet européen. ......................33 1.3.3.4. Les Etats membres hors champ de « l’espace de liberté, de sécurité et de justice » et qui semblent réservés sur le principe même d’un Parquet européen .....................................34 1.3.4. L’état de la réflexion des institutions européennes........................35 1.3.5. Les interrogations d’ordre constitutionnel ....................................36 1.3.5.1. Le rappel du contexte en France. ............................................36 1.3.5.2. L’institution effective d’un Parquet européen n’appelle pas une nouvelle révision constitutionnelle ..............................................39 2ème partie - Pour quels motifs instituer un parquet européen, sous quelle forme et dans le respect de quelles contraintes juridiques ?.................................................................................................................41 2.1. Quels sont les motifs de nature à justifier la création d’un Parquet européen ?.....................................................................42 2.1.1. L’efficacité juridique : surmonter les obstacles à la réalisation d’un espace pénal européen ...................................................................42 2.1.1.1. Atténuer les effets de l’hétérogénéité des normes et systèmes pénaux des Etats membres..............................................42 2.1.1.2. Participer au renforcement des droits des justiciables...........44 2.1.1.3.Répondre aux insuffisances de la coopération pénale entre les Etats membres .....................................................................47 2.1.2. Répondre tant aux attentes du contribuable qu’à celles du citoyen européen. ..............................................................50 2.1.2.1.Prévenir et atténuer les effets de la délinquance financière au détriment de l’Union européenne..................................................50 5 2.1.2.2. Contribuer à relever les défis du Programme de Stockholm en répondant aux attentes des citoyens. .............................................52 2.2. Sous quelle forme concevoir un futur Parquet européen ?��52 2.2.1. Quelle configuration pour un futur Parquet européen ? . ..............53 2.2.1.1. Comment interpréter, dans l’article 86 TFUE, les mots « à partir d’Eurojust » ? . .......................................................53 2.2.1.2. Quelle participation prévisible à un futur Parquet européen? .............................................................................54 2.2.1.3. Quelle structure, quel statut et quel fonctionnement pour le Parquet européen ? ................................................................54 2.2.1.4. Quelle compétence juridictionnelle pour le contrôle des actes du Parquet européen ? .......................................................56 2.2.2. Le champ de compétence ratione materiae d’un futur Parquet européen ................................................................................................. 58 2.2.2.1. Les infractions portant atteinte à la protection des intérêts financiers.........................................................................59 2.2.2.2. La criminalité grave ayant une dimension transfrontière......63 2.2.2.3. Les autres interrogations relatives à l’exercice par le Parquet européen de ses compétences.....................................65 2.2.3. Quel sens donner aux missions dévolues au Parquet européen ?.68 2.2.3.1. « Rechercher ». .......................................................................69 2.2.3.2.« Poursuivre » . ........................................................................69 2.2.3.3. « Exercer l’action publique devant les juridictions compétentes ».....................................................................................71 2.3. Le nécessaire respect des stipulations de la CEDH et de la Charte européenne des droits fondamentaux.........................71 2.3.1. L’intégration de la Charte dans le droit originaire et la perspective de l’adhésion de l’Union à la convention européenne des droits de l’homme. .............................................................................71 2.3.2. De fortes implications pratiques pour le Parquet européen..........72 3ème partie - Les implications en droit national de l’institution d’un parquet europeen. .......................................................................73 3.1. En amont de l’ouverture d’une enquête par le Parquet européen.74 3.1.1. La saisine du Parquet européen.....................................................74 3.1.2. L’information du Parquet européen ..............................................74 3.1.2.1. Faudrait-il reconnaître au Parquet européen, pour ouvrir les enquêtes, un droit d’accès aux procédures judiciaires nationales et aux fichiers tenus par les Etats membres ?.....................................74 6 3.1.2.2. Y aurait-il lieu de modifier l’article 40 du code de procédure pénale ?.........................................................................75 3.1.2.3. Les cellules de renseignement financier nationales devraient-elles lui adresser des notes d’information ?........................76 3.2. Les enquêtes. ................................................................................77 3.2.1. L’ouverture de l’enquête. ................................................................77 3.2.1.1. Une information obligatoire des Etats membres au stade de l’ouverture de l’enquête ?. ................................................77 3.2.1.2. Faut-il ouvrir aux Etats membres une voie de recours contre la décision du Parquet européen d’ouvrir une enquête ?.........77 3.2.2. La saisine des services d’enquête...................................................78 3.2.2.1. Le Parquet européen devrait-il bénéficier de l’appui d’un service d’enquête européen spécialisé ?......................................78 3.2.2.2. Le Parquet européen pourrait-il saisir directement les services d’enquêtes des Etats membres ou devrait-il passer par le filtre des ministères publics nationaux ?...................................79 3.2.3. Le déroulement de l’enquête.........................................................80 3.2.3.1. Les enquêtes diligentées par le Parquet européen devraient-elles être secrètes ?.............................................................80 3.2.3.2. Les enquêtes devraient-elles être conduites de manière centralisée par le Parquet européen ou, de manière déconcentrée, auprès de l’un de ses délégués nationaux ?........................................81 3.2.3.3. Faut-il créer un socle de règles procédurales communes aux Etats membres ?...........................................................................81 3.2.3.4. Quels pouvoirs d’enquête pourraient être reconnus au Parquet européen ?........................................................................82 3.2.3.5. Quelles règles prévoir en matière de mesures de sûreté ?.....83 3.2.4. Le contrôle des actes d’enquête. ....................................................83 3.2.4.1. Devant quel juge le Parquet européen devrait-il solliciter l’autorisation de recourir aux actes d’enquête à caractère coercitif ?.83 3.2.4.2. Selon quelles modalités assurer le contrôle de la régularité des actes de procédure du Parquet européen et à quel moment ?.....84 3.3. La clôture de l’enquête.................................................................85 3.3.1. La décision de classement ou de non-lieu. .....................................85 3.3.1.1. Le Parquet européen devrait-il être soumis au principe de l’opportunité ou de la légalité des poursuites ?..............................85 3.3.1.2. La décision de ne pas poursuivre devrait-elle être motivée ?.86 3.3.1.3. Quelle voie de recours contre une décision de classement ou de non-lieu ?. ..................................................................................87 7 3.3.2. La décision de poursuivre...............................................................87 3.3.2.1 La décision de poursuivre doit-elle être motivée ?..................87 3.3.2.2. Un recours contre le principe d’une décision de renvoi devrait-il être prévu ?..........................................................................88 3.3.3. Le choix de la juridiction de renvoi. ................................................88 3.3.3.1. Les règlements devraient-ils établir des critères permettant de déterminer la juridiction compétente et, le cas échéant, lesquels ?....88 3.3.3.2. Ne faudrait-il pas envisager de désigner dans chaque Etat membre une seule juridiction compétente ?.......................................89 3.3.3.3. uploads/S4/ reflexions-sur-l-x27-institution-d-x27-un-parquet-europeen-ce-2011.pdf