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Droit Administratif des Biens Cours de Mme. Elisabeth Chaperon 2011/2012 1 1 Dr

Droit Administratif des Biens Cours de Mme. Elisabeth Chaperon 2011/2012 1 1 Droit administratif : Les biens Introduction générale L’étude du droit administratif général étudié en deuxième année se poursuit en Licence avec l’étude des moyens d’action de l’administration. Les personnes publiques, comme les personnes privées, disposent pour mener à bien leur mission, non seulement de ressources financières, comme nous l’avons vu en finances publiques, mais aussi de moyens en personnel, et c’est l’étude consacrée à la fonction publique, de moyens en biens, et c’est l’étude du domaine des personnes publiques, de moyens leur permettant de mener à bien des opérations immobilières, et c’est l’étude des travaux publics, enfin, pour terminer, de moyens pour agrandir leur domaine par le biais d’acquisitions amiables, qui relèvent du cours de droit privé, ou par le biais de procédures spéciales, fortement marquées du sceau de la puissance publique. Il s’agit de l’expropriation pour cause d’utilité publique, à laquelle il convient de comparer les droits de réquisition et de préemption, deux autres modes d’acquisition forcée des biens. L’objet de ce cours semestriel, intitulé : « Le droit administratif des Biens », comporte effectivement l’étude des biens de l’administration, c’est-à-dire du domaine des personnes publiques, objet de la première partie, mais également celle des travaux publics, deuxième partie, et enfin celle de l’expropriation pour cause d’utilité publique, troisième et dernière partie. 1566 : Edit de Moulin + A.17 DDHC : expropriation. Les grands principes furent posés par le juge avant d’être codifiés. Il y a une mixité entre droit public et droit privé. On constate une évolution de ce droit dû à la CESDH et le respect des droits et libertés fondamentales. PREMIERE PARTIE : LE DOMAINE PUBLIC Le domaine public des personnes publiques est constitué par l’ensemble des biens mobiliers et des biens immobiliers qui contribuent à composer leur patrimoine. S’ils se répartissent en deux catégories, celle du domaine public et celle du domaine privé, ils ont une fonction commune, qui est de permettre aux personnes publiques de s’acquitter des missions qui leur incombent. Ils sont de plus en plus susceptibles d’être l’objet d’une exploitation financière dont les produits concourront, avec les autres ressources publiques, au financement de ces missions. Cet aspect financier da la gestion du domaine, qu’il soit public ou privé, explique l’intervention dans cette gestion, d’une administration dépendant du ministère des finances, le service des domaines. La distinction entre le domaine public et le domaine privé implique l’application, d’une part des règles de droit public, et l’intervention du juge administratif, et d’autre part celles du droit privé, dont le juge est le juge judiciaire. Cette distinction, telle que nous la connaissons, est somme tout œuvre récente de la doctrine. Elle sera ensuite consacrée par le législateur puis la jurisprudence. Elle est actuellement contestée. Une introduction générale au domaine public sera ainsi consacrée à une brève présentation historique de la notion de la domanialité publique, avec l’apparition d’un domaine de la couronne, marqué du sceau de l’inaliénabilité, puis un bref aperçu de l’évolution doctrinale en faveur de la distinction entre les deux domaines, enfin, l’essor contemporain de la domanialité publique, et le 2 2 caractère désormais relatif de cette distinction, provoqué par les assouplissements, apportés dans la gestion tant du domaine public, que du domaine privé. 1) De l’ancien régime à la Révolution Sous l’Ancien régime, les biens de l’Etat se confondaient avec ceux de la Couronne, pour former une catégorie unique, le domaine de la couronne, entièrement inaliénable, sauf rares exceptions. Ce domaine comprenait les biens hérités par le Roi, ou apportés par lui au moment de son avènement, et dont il tirait des revenus. La plupart des légistes estimaient que le Roi n’en était pas propriétaire, mais qu’il en avait seulement la garde, sans pouvoir en disposer librement. C’était une des lois fondamentales du royaume, confirmée en particulier par un texte très célèbre, l’Edit de Moulins, enregistré par le Parlement, le 13 Mai 1566. Ce principe d’inaliénabilité était destiné à éviter la dilapidation d’un domaine dont les revenus devaient être affectés aux dépenses publiques. Avec l’édit de Colbert de 1667, l’imprescriptibilité du domaine est confirmée. Dès le début de la Révolution, le principe d’inaliénabilité, de ce qui est désormais le domaine de la Nation, est réaffirmé par la loi des 22 novembre-1er décembre 1790. L’article 8 de ce nouveau code domanial précise en effet : « le domaine national et les biens qui en dépendent sont et demeurent inaliénables, sans le concours de la Nation, mais ils peuvent être vendus et aliénés, en vertu d’un décret formel du corps législatif sanctionné par le Roi ». Ce qui signifie qu’ils ne peuvent être aliénés qu’en vertu d’une loi. La différence entre l’édit de Moulins et la loi révolutionnaire tient à leur inégale valeur juridique. L’édit, loi fondamentale du royaume, est dirigé contre le risque de dilapidation des biens de la couronne, s’imposait au pouvoir constitué, et déterminait lui-même, limitativement, les cas où, par dérogation au principe, des aliénations étaient permises. Pour constituer des apanages au puîné mâle de la maison de France, ou bien pour les nécessités de la guerre. La loi de 1790 laisse au contraire le législateur libre de déroger au principe d’inaliénabilité qu’il maintient expressément. En effet, la méfiance n’est plus de mise, à l’égard de la Nation, dont la volonté ne peut que servir l’intérêt général. Le principe s’impose pleinement à toute autorité autre que le législateur. Après l’édiction du Code civil en 1804, il est apparu à la doctrine que la soumission de l’ensemble des biens publics à un régime unique n’était pas satisfaisante. Les rédacteurs du code civil utilisèrent l’expression de « domaine public » dans l’article 538 qualifié un peu plus loin de « biens appartenant à la nation », dans l’art. 541, et ces deux expressions étant perçues comme équivalentes. Ces biens étaient opposés aux propriétés privées des particuliers. Aucune distinction n’est ainsi envisagée entre les biens des personnes publiques. Et comme ces biens étaient frappés d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité, un courant doctrinal libéral s’employant à réduire le champ d’application, et à faire apparaître la notion de domanialité publique, laquelle devrait rester d’application étroite, réservée aux biens à l’usage de tous, insusceptibles d’affectation privée. La doctrine s’efforça de trouver une justification juridique, un critère de distinction, permettant de délimiter parmi les biens appartenant aux personnes publiques, ceux qui 3 3 resteraient soumis au principe d’inaliénabilité, et qui relèveraient d’un régime de domanialité publique, et les autres. 2) Les critères réducteurs de la domanialité publique Plusieurs auteurs du premier tiers du XIXe siècle se partagent la paternité de la distinction entre domaine public et domaine privé. Mais la systématisation la plus remarquable fût celle de Victor PROUDHON, doyen de la faculté de Droit de Dijon, dont le Traité du domaine public, en 5 volumes, paru entre 1833 et 1834, contient la plus étudiée et la plus notoire des premières mises en forme de la distinction. S’appuyant sur les premiers commentaires des exégètes du code civil, PROUDHON, soucieux de se tenir aussi près que possible du droit écrit, et en l’absence de droit jurisprudentiel, fonde la distinction des deux domaines sur l’art. 538 CC., considéré comme définissant, du moins en principe, la consistance du domaine public. Le code considère effectivement que certains biens sont insusceptibles d’appropriation privée, sont hors commerce, et par suite, inaliénables. Le code civil limitant la possibilité d’être vendus aux seuls biens qui sont dans le commerce. Ces biens sont également imprescriptibles. L’art. 2226 CC excluant la possibilité de la prescription acquisitive aux choses qui ne sont pas dans le commerce. Ces biens que l’art. 538 CC cite nommément, sont : les chemins, les routes et rues à charge de l’état, les fleuves et rivières navigables et flottables, les laies et relaies de la mer, les ports, les rades, les havres. Ces biens apparaissent comme affectés à l’usage de tous, c’est à dire, à l’usage du public en général. PROUDHON voit dans cette affectation à l’usage du public la raison qu’exclut la possibilité de leur appropriation privée, cette dernière ne pouvant qu’être incompatible avec une telle affectation. Un siècle plus tard, Henri BERTHELEMY, doyen de la faculté de droit de Paris, est le dernier des auteurs à faire appel à l’idée que certains biens sont insusceptibles d’appropriation privée, dans son Traité élémentaire de droit administratif, première édition 1900, et la treizième édition date de 1933. Mais il se sépare de PROUDHON en estimant que le fait pour un bien d’être insusceptible d’appropriation privée peut résulter aussi bien de sa nature même que de son affectation à l’usage du public. La distinction domaine public-domaine privé doit beaucoup à ces auteurs. Elle sera largement suivie par la doctrine et consacrée par la jurisprudence. Mais le raisonnement propre à étayer ce partage sera remis en cause. Les auteurs rejettent désormais l’idée selon laquelle les personnes publiques n’exercent pas un droit de propriété sur des biens du domaine public, et refusent la notion de domaine public par nature. De plus, ils étendent les limites de la domanialité publique uploads/S4/ droit-adm-des-biens-2012.pdf