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Le présent rapport, financé par l’Union européenne, a été réalisé et validé par

Le présent rapport, financé par l’Union européenne, a été réalisé et validé par les autorités nationales et les partenaires au développement. MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQES EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO SELON LA METHODOLOGIE PEFA1 Mars 2008 1 Le PEFA est un partenariat soutenu par la Banque mondiale, le FMI, la Commission européenne, le Département pour le développement international du Royaume-Uni, le Ministère français des affaires étrangères, le Ministère norvégien des affaires étrangères, le Secrétariat d’Etat aux affaires économiques de la Suisse et le Partenariat stratégique avec l’Afrique. La présente analyse pour la RDC a été financé par la Commission européenne. Le texte intégral du PEFA en version électronique ainsi qu'un résumé exécutif peut être télécharger à l'adresse suivante http://www.delcod.ec.europa.eu/ 2 Avant-propos Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – Dépenses publiques et responsabilité financière) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions, qui est parrainé par : La Banque mondiale, Le Fonds monétaire international, La Commission européenne, Le Département pour le développement international du Royaume-Uni, Le Ministère français des Affaires étrangères, Le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège, Le Secrétariat d’État aux Affaires économiques de la Suisse, Le Partenariat stratégique avec l’Afrique. Ce rapport a été préparé sur un financement de l'Union européenne par Monsieur Jean Mathis, professeur à l'Université de Paris-Dauphine (chef de la mission), Monsieur Alain Kashoba, chef de division au Ministère du budget, mis à la disposition de l'Union européenne pour le temps de la mission, Monsieur Jean-Marcel Warnier, Trésorier principal du Trésor français. Il a reçu l'aide de Monsieur Jérôme Dendura, sur un financement de la Coopération suédoise. La mission tient à remercier l'administration de la République du Congo pour l'accueil et la disponibilité qu'elle lui a réservé, ainsi que les membres de la Délégation de l'Union européenne qui ont suivi régulièrement l'avancement du travail. 3 Table des matières Page Résumé de l'évaluation........................................................................................................... 6 1. Introduction .................................................................................................................... 25 2. Données générales sur le pays......................................................................................... 29 2.1. La situation économique du pays............................................................................. 29 2.2. Les objectifs budgétaires ......................................................................................... 31 2.3. Le cadre juridique et institutionnel pour la gestion des finances publiques............... 35 3. Evaluation des systèmes, des processus et des institutions de gestion des finances publiques........................................................................................................... 43 3.1. Crédibilité du budget ............................................................................................... 44 3.2. Exhaustivité et transparence .................................................................................... 64 3.3. Budgétisation fondée sur les politiques nationales ................................................. 107 3.4. Prévisibilité et contrôle de l'exécution du budget ................................................... 121 3.5. Comptabilité, enregistrement de l'information et rapports financiers...................... 195 3.6. Surveillance et vérification externe........................................................................ 208 3.7. Pratiques des bailleurs de fonds............................................................................. 226 3.8 Questions particulières au pays............................................................................... 240 3.9 Synthèse des notes.................................................................................................. 243 4. Le processus gouvernemental de réformes..................................................................... 244 4.1. Description des réformes récentes ou en cours....................................................... 244 4.2. Facteurs institutionnels contribuant à la planification et à la mise en œuvre des réformes............................................................................... 245 Documents consultés ......................................................................................................... 246 Personnes rencontrées........................................................................................................ 251 4 Liste des abréviations AFD Agence Française de Développement ANAPI Agence NAtionale pour la Promotion des Investissements ANR Agence Nationale de Renseignement APNURC Appui au Programme National d'Urgence de Renforcement des Capacités ASDI Agence Suédoise de Coopération au Développement International BCECO Bureau Central de Coordination BCMI Bureau de Coordination des Marches d’Infrastructures BIVAC Bureau of Inspection, Valuation, Assesment, and Control BPO Budget pour ordre BTC Bureau Technique de Contrôle BTC Bureau Technique de Contrôle (Ministère des infrastructures et des travaux publics) CADECO CAisse générale D'Epargne du COngo CCI Cellule de Coordination des Infrastructures CCP Cellule de Coordination du Programme de réhabilitation du secteur agricole et rural CCRE Comité de Coordination des Ressources Extérieures CDI Centre des impôts CDPI Commission de la Dette Publique Intérieure CFAA Country Financial Accountability Assessment CII Commission Interministérielle Informatique CIS Centre des impôts synthétiques COFED Cellule d'appui à l'Ordonnateur national du FED COFOG (En anglais) ou CFAP en Français : Classification Fonctionnelle des Administrations Publiques CONADER COmité NAtional de DEmobilisation et de Réinsertion COPEMECO COnfédération des PEtites et Moyennes Entreprises du COngo COPIREP COmité de PIlotage et de Réforme des Entreprises Publiques COREMAP COmission de REforme des MArchés Publics CPAR Country Procurement Assessment Review CPCC Conseil Permanent de la Comptabilité au Congo CPPG Comité de Pilotage du Programme du Gouvernement CTR Comité Technique de suivi des Réformes DCP Direction du Contrôle Budgétaire DEMIAP DEtection MIlitaire des Activités anti Patrie DEP Direction des études et de la planification DEP Directeur des études et de la planification DGI Direction Générale des Impôts DGM Direction Générale des Migrations DGRAD Direction Générale des Recettes Administratives et Domaniales DIGCC Direction de l'Intendance Générale et des Crédits Centralisés DMP Direction des Marchés Publics DPSB Direction de la Préparation et du Suivi du Budget DRGC Direction de la Reddition Générale des Comptes DSCRP Document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté DTO Directeur du Trésor et de l'Ordonnancement DTO Direction du Trésor et de l'Ordonnancement EAD Entité Administrative Décentralisée ECOFIN Commission de l'économie et des finances de l'Assemblée nationale ou Commission économique, financière et de bonne gouvernance du Sénat EDLP Etat De Liquidation de la dépense Publique ESO Etat des Sommes à Ordonnancer ETD Entité Territoriale Décentralisée FC Franc congolais FEC Fédération des Entreprises Congolaises FENAPEC FEdération Nationale des Artisans, Petites et moyennes Entreprises Congolaises FPI Fonds pour la Promotion Industrielle ICA Impôt sur le chiffre d'affaires IGF Inspection Générale des Finances 5 ITIE Initiative pour la Transparence des Industries Extractives JICA Japanese International Cooperation Agency MAD Mise A Disposition MONUC Mission de l'Organisation des Nations Unies pour le Congo NU Nouvelle Unité OCC Office de Contrôle Congolais OD Ordonnateur Délégué OFIDA OFfice des Douanes OGEDEP Office de GEstion de la DEtte Publique OGEFREM Office de GEstion du FRet Maritime OMD Organisation Mondiale des Douanes ONATRA Office NAtional des TRAnsports OPI Ordre de Paiement Informatisé PAP Plan d'Action Prioritaire PER Public Expenditure Review PIP Programme d'Investissements Publics PMURR Programme Multisectoriel d'Urgence de Réhabilitation et Reconstruction PNMLS Programme National Multisectoriel de Lutte contre le Sida PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PSSF Programme Suivi par les Services du FMI PTS Procédure Transitoire Simplifiée PUAA Programme d'Urgence pour l'Autosuffisance Alimentaire PUAACV Programme d'Urgence et d'Appui à l'Amélioration des Conditions de Vie PUSPRES Programme d'Urgence et de Soutien au Processus de Réunification Economique et Sociale RENAPI REgie Nationale d'APprovisionnement et d'Imprimerie SECOPE SErvice de COntrôle de la Paie des Enseignants SECOPEP SErvice de COntrôle de la Paie des Enseignants Provincial SENAREC SEcrétariat NAtional d'Appui au Renforcement des Capacités SNCC Société Nationale des Chemins de fer Congolais SNEL Société Nationale d' ELectricité SONAS Société NAtionale d'Assurance TOFE Tableau des Opérations Financières de l'Etat UCOP Unité de COordination des Projets de réunification économique et sociale UCP Unité de Coordination des Projets du Ministère de la santé UNOPS United Nations Operations Service UPPE – SRP Unité de Pilotage du Processus d'Elaboration de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté 6 Résumé de l'évaluation Evaluation synthétique de la performance de la gestion des finances publiques Crédibilité du budget La crédibilité du budget est limitée pour plusieurs raisons, mais essentiellement en lien avec une exécution qui ne tient que peu de compte des autorisations budgétaires et qui laisse de nombreux services de l'administration sans les ressources budgétisées alors que, à l'inverse, certaines entités bénéficient de fortes sur-exécutions. Le budget sur ressources propres a été, en dépenses, sur-exécuté de 15 à 20%, au cours des deux derniers exercices, 2005 et 2006. A ce constat, il convient d'ajouter que, la plupart des années, le budget fait l'objet d'une révision législative (le budget amenagé – 2005 est, par exception, un exercice sans réaménagement du budget). La procédure budgétaire semble, du reste, menée dans l'idée qu'il y aura un budget aménagé, pour tenir compte des événements plus ou moins imprévisibles qui pourront survenir après le vote de la loi de finances. La crédibilité du document budgétaire est également entamée par le fait que seule une partie des ressources de l'aide internationale figure dans le budget. Les politiques publiques sont alors difficilement lisibles au travers de la documentation budgétaire. La comparaison prévisions/exécution du budget sur ressources propres pose un certain nombre de problèmes de nature statistique, qui sont évoqués dans le corps du texte. Peut-être plus graves que l'exécution imparfaite du budget tous secteurs confondus sont les forts écarts entre la composition des dépenses par ministère et institution, telles que prévues par le budget et telle qu'exécutées. Les 10 ministères ou institutions les plus sur- exécutés l'ont été à des taux compris entre 202% et 518% en 2004, 159% et 566% en 2005, et 241% et 890% en 2006. Les 10 ministères ou institutions les plus sous-exécutées l'ont été à des taux compris entre 13% et 17% en 2004, 5% et 31% en 2005, et 6% et 35% en 2006. Par ailleurs, les deux secteurs fondamentaux du point de vue de la réduction de la pauvreté, celui de l'Enseignement primaire, secondaire et professionnel et celui de la Santé, sont fortement sous-exécutés. A un niveau plus fin que celui des ministères et institutions, c'est-à-dire à celui des services, centraux ou déconcentrés, les informations rassemblées par la Direction de la reddition générale uploads/s1/ drc-mar08-pfmpr-public.pdf